“雙一流”建設背景下學院內(nèi)部治理的路徑分析

摘要：目前，“雙一流”建設在我國高等教育領域備受關注，各高校紛紛開啟“雙一流”建設。在此背景下，學院內(nèi)部治理作為“雙一流”建設的核心，凸顯其重要性。通過對學院治理的現(xiàn)狀問題和世界一流大學學院治理的實例分析，提出了“雙一流”建設背景下，通過擴大自主權、制度建設、共同治理及建立有效監(jiān)督機制等路徑，實現(xiàn)大學學院內(nèi)部治理的改革。

關鍵詞：“雙一流”建設；學院內(nèi)部治理；路徑

隨著《統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》等一系列文件的陸續(xù)出臺，“雙一流”建設全面啟動，其重點在于建設一流師資隊伍、培養(yǎng)拔尖創(chuàng)新人才、提升科學研究水平、傳承文化創(chuàng)新、著力推進成果轉(zhuǎn)化五大方面。2017年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于深化教育體制機制改革的意見》，明確指出“要健全促進高等教育內(nèi)涵發(fā)展的體制機制，依法落實高等學校辦學自主權，改進高等教育管理方式，不斷提升治理能力?！盵1]對于高校而言，優(yōu)化內(nèi)部治理結(jié)構和完善監(jiān)督機制是提升自主辦學治校能力的關鍵，尤其是加強學院的內(nèi)部治理。因為學院內(nèi)部治理才是高校內(nèi)部治理結(jié)構的重心，是推動“雙一流”建設的核心。隨著越來越多的高校意識到學院治理的重要性，學院逐步獲得更多的自主權，但在實踐中發(fā)現(xiàn)，有效的治理機制及監(jiān)督機制尚未成型，隨之出現(xiàn)了更多的監(jiān)督盲區(qū)。因此，加強大學學院內(nèi)部治理及監(jiān)督機制創(chuàng)新迫在眉睫。

“雙一流”建設的內(nèi)涵

深刻理解“雙一流”建設的內(nèi)涵是建設世界一流大學和世界一流學科的基礎和前提。一些學者認為：首先，“雙一流”建設要以國家戰(zhàn)略目標為宗旨?？v觀世界，各國的高等教育發(fā)展方向都與國家發(fā)展戰(zhàn)略緊密相連，宛如國家興衰的一面“鏡子”。我國旨在實現(xiàn)高等教育強國，因此建設中國特色高等教育就成為了各大學義不容辭的責任。其次，大學精神是“雙一流”大學建設的精髓，豐厚的精神底蘊和文化品格是“雙一流”建設的隱形動力和內(nèi)在追求。世界一流大學都要將服務世界、敬畏學術、造就英才、自由爭鳴、開放共享、包容失敗、價值多元作為辦學的宗旨。最后，“雙一流”大學建設還須激發(fā)辦學活力。隨著“雙一流”建設大幕的拉開，各高校都有必要厘清“雙一流”大學建設的困惑，全面分析面臨的挑戰(zhàn)，從根本上尋找“雙一流”大學建設的動力，深入探索并準確把握高等教育發(fā)展的新情況、新使命、新機制，從而全面把握“雙一流”大學建設的脈搏，充分激發(fā)“雙一流”大學建設的辦學活力。[2]

當前，學院內(nèi)部治理是“雙一流” 大學建設的核心任務。原因主要在于：首先，建設一流大學的關鍵是建設一流學科，學院是大學內(nèi)部學科建設發(fā)展的重要組織[3]，學院對學科發(fā)展建設的重視程度直接影響著“雙一流”建設的效果；其次，學院是學?！昂喺艡唷钡闹饕獙ο螅ㄓ袑?“放權”深入到大學基層單位—學院，才能實現(xiàn) “雙一流”建設的目標；最后，大學使命是人才培養(yǎng)，而“雙一流”建設的重要任務是培養(yǎng)拔尖創(chuàng)新人才，學院作為開展教育教學的基層單位，可有針對性地根據(jù)國家和世界對人力和專業(yè)的需求，選擇性地確定人才培養(yǎng)方向。因此，在學院開展科學的內(nèi)部治理是為實現(xiàn)一流人才培養(yǎng)、開展一流學科建設的基礎和保障。

我國大學學院治理的現(xiàn)狀

一直以來，關于我國大學內(nèi)部治理的理論研究，學者們更多地關注學校層面的治理結(jié)構、治理體系以及大學治理的變革等方面內(nèi)容，在實踐上主要是關于學校職能部門在教學、科研、財務、資產(chǎn)及后勤保障等領域管理的改革和舉措。但在學院治理層面，無論是理論研究還是實踐探索都較少涉及，對照“雙一流”大學建設的目標和要求，學院治理目前還存在以下三個不足：

第一，學院的辦學自主權非常有限。伴隨著大學內(nèi)部治理結(jié)構的改革，各大學紛紛意識到向?qū)W院放權的必要性，逐漸降低學校層級的治理力度，將治理重心向?qū)W院下移，激發(fā)學院自主管理的積極性。但實際上，一些“核心權力”和“管理重心”并未真正到達學院，特別是在人事、財務、科研、教學、辦學等方面，這必然影響學院辦學的積極性。

第二，書記與院長的權責交叉，導致政治權力、行政權力、學術權力制約的失衡。目前，大學學院實行的是黨務和行政分工協(xié)作的管理原則。在理論上和現(xiàn)實中比較明確的是，學院黨委書記主管黨建、廉政、師生意識形態(tài)、學生事務、師生群團組織等工作，同時，還要主持學院黨委會、黨政聯(lián)席會；學院院長主管學院的學科建設、教學、科研、人才引進等工作，在學院中具有行政主體地位。在現(xiàn)實中，院長一般都是學術帶頭人，在本領域很有影響力；書記是既從事專業(yè)科研教學又具有黨政管理經(jīng)驗的“雙肩挑”干部，或者書記是專職管理干部。如果院長比較專注于學術，書記行使的權力較多，包括黨委、學術和行政權力；如果院長性格作風比較強勢，就形成“大院長、小書記”的局面。政治權力、行政權力、學術權力的失衡，會對學院發(fā)展帶來不良的影響。例如：教學與科研是學院工作的核心，從事教學與科研的人員有時卻在學院多項事務中缺少發(fā)言權和決策權。一些學術人員的需求得不到滿足，反映需求的渠道不通暢，從而導致部分科研與教學人員喪失了研究的動力，一些教授則放棄了學術研究，改為力爭在行政管理工作中占領一席之地，這很大程度上削減了教學及科研的實力，造成人才浪費、甚至對學院發(fā)展尤其是在學科建設與發(fā)展方面造成了損失。因此，處理好學院政治權力、行政權力、學術權力的關系，讓它們各得其所，各顯其長，各盡其能，各司其職，是保障學院高效優(yōu)質(zhì)運行的一個十分重要的條件。

第三，欠缺多維協(xié)調(diào)互動的內(nèi)部治理和監(jiān)督體系。上級監(jiān)督、同級監(jiān)督和下級監(jiān)督是完善的監(jiān)督體系中必不可少的部分。如今學院內(nèi)部治理中的監(jiān)督尚不能形成一個有效的體系，主要原因在于：一是上級監(jiān)督無暇顧及，學校的紀檢監(jiān)察和審計部門受到人力和時間的限制，無法對學院事務進行實時監(jiān)督；二是同級監(jiān)督難以實施，大多數(shù)學院由學院副職或辦公室主任兼任紀檢委員，同級監(jiān)督基本上形同虛設；三是下級監(jiān)督意識欠缺，教職工和學生是下級監(jiān)督的最佳人選，但是通常教職工和學生對學院的事務知之甚少，再加上缺乏監(jiān)督主體意識，從而導致下級參與學院治理和監(jiān)督的渠道不暢通。[4]

學院治理的實現(xiàn)路徑

目前，學院內(nèi)部實行“黨政分工合作，共同負責”的領導體制，其治理主體是從事學院決策和管理等活動的人員和組織，包括學院基層黨組織、行政組織、學術組織和師生群體[5]。隨著學校逐步下放辦學自主權到學院，在建立健全制度的保障下，學院各主體應該明確職權和責任分工，各司其職，共同參與治理，才能實現(xiàn)“雙一流”建設學院治理的預期效果。主要實現(xiàn)路徑如下：

第一，擴大學院辦學自主權。“雙一流”建設背景下，管理重心的下移是一個顯著的趨勢，從政府放權到大學、從大學下放到學院。但實際上，一些“核心權力”和“管理重心”并未真正到達學院，如人事、財務、科研、教學等，這嚴重影響到學院辦學的積極性[6]。對照美國大學，在學校宏觀監(jiān)管下，各學院擁有教學、科研、人事、財務、物質(zhì)資源等多方面自主管理權，如美國密歇根大學（University of Michigan）的學校章程中明確了學院作為基層辦學的主體地位，學院內(nèi)部的行政體系與學術體系相得益彰，共同商議學院的人事、教學、財務等重大事項的決策，體現(xiàn)權力充分下放學院的治理特點。因此，我國大學應積極采取措施落實簡政放權政策，而不是把放權當作一個口號空喊，使學院真正擁有更多的辦學自主權。

第二，建立健全公開的學院規(guī)章制度。健全公開的學院規(guī)章制度是平衡各學科發(fā)展方向的依據(jù)，是平衡各利益相關者之間的紐帶。目前，我國大學已有的內(nèi)部管理制度，尚不能有效地對學院層級的權、責、利進行明確、合理分配。隨著學院擁有更多的自主權，權力濫用的現(xiàn)象有可能出現(xiàn)，更有必要在學校制度框架下，經(jīng)過充分討論且通過教代會、學代會審議，建立比較完善的規(guī)章制度，作為依據(jù)對學院內(nèi)部權力運行進行管理和監(jiān)督。

縱觀世界一流大學的學院治理，幾乎所有大學都擁有科學合理的大學章程及規(guī)章制度，做到有法可依、問責可循，而且在章程中明確指出賦予學院哪些權力，以及學院各崗位負責人的權責要求。以密歇根大學為例，大學章程涵蓋學院治理的制度規(guī)則、權力分配及操作程序等，明確了行政管理者、教師、學生等群體的權責關系，也對學院各委員會的責任與義務進行了明確規(guī)定。同時，提出學院對各項事務的決策要采取公開的方式，使全院教職工享有知情權及監(jiān)督權，保證學院所有人的相關利益。因此，只有建立健全明晰權責和權力制衡的規(guī)章制度和行為細則，才能使學院治理有序運行[7]。

第三，采取內(nèi)外共同治理方式。大學共同治理主要強調(diào)學院內(nèi)外部主體的共同參與。國外大學治理模式是不同利益相關者的共同治理，利益相關者有政府官員、企業(yè)、校友、教授和學生等。美國大學的治理模式是董事會、行政人員、教職工和學生四個相關利益群體共同參與。美國賓夕法尼亞州立大學（Pennsylvania State University）董事會成員由州長在州參議院的授權下遴選產(chǎn)生，州長或副州長、校長通常是董事會成員，其他成員有地方法官、企業(yè)家等。這些政府官員及企業(yè)家的加盟，為學校的發(fā)展提供了更多機會。在德國波恩大學（University of Bonn），學院最重要的決策機構是學院代表大會和學院參議會，前者主要由院長、教授、講師、學生等人員組成，其目的是維護師生的合法權益，共同決策重大問題；后者則由學院內(nèi)部與外部人員共同組成。

我國大學的治理與國外有很大不同，是基于“黨委領導下的校長負責制”的管理體制。但我國學院治理，可以更多地吸取國外大學共同治理的精髓，來實現(xiàn)學院治理中黨委權力、行政權力和學術權力為主的三元權力結(jié)構共同治理的目標。黨委權力以黨委會為最高權力機構，其權責是保證黨的路線和方針的執(zhí)行，領導思想政治和德育工作等。行政權力是以院長為代表的執(zhí)行管理職能的權力，主要負責學院的學科建設、人事人才改革、教學科研管理、財務管理、國際交流、招生就業(yè)等事項。學術權力是大學作為學術機構而產(chǎn)生的權力，主要包括在學科建設、發(fā)展規(guī)劃、科研教學、職稱評定和學位授予等事項的決策權。[8]

第四，建立明確權責分工的監(jiān)督機制。明確的職責定位和權責關系可以起到相互監(jiān)督和制衡的作用。美國加州大學伯克利分校（University of California, Berkeley）文理學院，院長負責學院整體發(fā)展，同時設有多名副院長及助理院長，在不同領域上分別配合院長完成學院的各項管理工作。學院下設若干系，系是最基層的教學科研單位，系主任主要負責學術方面的管理，對教師聘任、職稱晉升、教學設置、科研項目的申請及實施等，同時系主任要接受學院的管理與監(jiān)督。正是學院治理中職責定位、各層級間責權利明晰，相互間協(xié)作，分工管理學院事項，使學院管理效率和成效得以顯著提高[9]。

我國學院實行黨政分工合作運行機制，學院黨委會行使政治領導權力，院長是學院行政負責人，主要負責學院教學科研和行政工作。教師代表大會是教職工參與學院治理與監(jiān)督的重要渠道，教代會有權對學院規(guī)章制度的制定、修訂、學院發(fā)展規(guī)劃、教職工隊伍建設、教學改革等事項提出意見和建議，同時監(jiān)督學院規(guī)章制度和決策的落實情況。學院在重大事項決策時，采取信息公開方式向全體教職工通報，并邀請教師、學生代表共同參與決策，強化多維度監(jiān)督方式。教授委員會負責學院學術事務，在學科建設和科研規(guī)劃、專業(yè)設置、職稱評定等學術事項上擁有決策權。黨務體系、行政體系和學術體系進行共同治理，各有分工，各有側(cè)重，又能夠相互監(jiān)督，形成有效的權力平衡機制。

有權必有責、用權必受監(jiān)督。問責制作為監(jiān)督手段，實現(xiàn)權力與責任合理配比與制約，有利于實現(xiàn)教育公平，促進學院的健康發(fā)展。美國亞利桑那州立大學（Arizona State University）問責制內(nèi)容包括：教師聘任、招生工作，科研評估、獎學金評審，課程設置、教學評價、學生學業(yè)評估等。把問責制作為學院內(nèi)部治理的監(jiān)督手段，是從預防的角度實現(xiàn)了權責統(tǒng)一，以確保管理目標的實現(xiàn)。學院內(nèi)部問責可包含課程與教學、學術與科研、教師與學生、學院學術和行政組織機構運行質(zhì)量等內(nèi)容。實施問責的途徑可把原來主要針對學校層面的內(nèi)部審查、內(nèi)部評估、內(nèi)部審計及自愿問責等用于學院。因此，問責制也是對學院科學研究、教育教學質(zhì)量和日常行政管理進行監(jiān)督的有效機制[10]。

2018年1月，我國世界一流大學和一流學科建設高校及建設學科名單公布，這標志著全面建設高等教育強國的新征程正式開始。我們在深刻理解“雙一流”建設內(nèi)涵時，應充分認識到“雙一流”建設需進一步完善內(nèi)部治理結(jié)構，尤其是學院內(nèi)部治理的改革創(chuàng)新。

隨著我國大學治理機制改革的深入展開，很多研究型大學開始探索下放部分辦學自主權給學院的模式，大學內(nèi)部治理在學院層面將會有更大的運行空間。研究者應進一步關注相關改革動向，隨著新的學院權力運行機制的完善，將學院內(nèi)外部監(jiān)督納入到大學整體內(nèi)部監(jiān)督機制中來。（作者：趙穎 洪珊，單位：北京航空航天大學紀委辦公室監(jiān)察處）

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《北京教育》雜志