當(dāng)前公共就業(yè)服務(wù)亟須數(shù)字化

國際勞工組織近日發(fā)布《2020年全球青年就業(yè)趨勢報(bào)告》（以下簡稱《報(bào)告》），顯示近年來青年的勞動力市場參與率持續(xù)下降。1999年至2019年期間，全球青年人口從10億增加到13億，但年輕人就業(yè)總?cè)藬?shù)從5.68億下降到4.97億。雖然這一趨勢反映出中學(xué)和高等教育的入學(xué)人數(shù)不斷增加，從而使許多國家的勞動力技能得到提高，但也突出了大量年輕人沒有就業(yè)、沒有接受教育或培訓(xùn)的現(xiàn)象，其中大部分是青年女性。該《報(bào)告》分析了全球15歲至24歲青年的就業(yè)情況和趨勢，并對提高青年就業(yè)率提出了政策建議。

現(xiàn)狀：青年勞動力市場參與率持續(xù)下降

青年從事的許多工作存在條件不穩(wěn)定、缺乏法律和社會保護(hù)以及培訓(xùn)和職業(yè)發(fā)展機(jī)會有限等問題

《報(bào)告》指出，全球青年失業(yè)率為13.6%，并且區(qū)域差異很大，從北美和撒哈拉以南非洲的不到9%，到北非的30%。而且，失業(yè)在大多數(shù)次區(qū)域的青年女性中更為普遍。值得注意的是，青年失業(yè)的可能性是25歲及以上人群的3倍。盡管這在一定程度上是因?yàn)樗麄冊谏暾埲腴T級工作時工作經(jīng)驗(yàn)有限，但也存在一些重大的結(jié)構(gòu)性障礙，阻止年輕人進(jìn)入勞動力市場。大約有4100萬名青年構(gòu)成了“潛在勞動力”，包括那些有工作崗位但不積極找工作的人，或那些正在找工作但不能立即開始工作的人，例如他們?nèi)栽谕瓿蓪W(xué)業(yè)。全球有1/5的年輕人是“啃老族”，這意味著他們既沒有在勞動力市場上獲得經(jīng)驗(yàn)，也沒有從工作中獲得收入，也沒有提高他們的教育和技能。顯然，他們的全部潛力尚未實(shí)現(xiàn)。盡管許多人可能通過無報(bào)酬的工作對經(jīng)濟(jì)作出貢獻(xiàn)，特別是對青年女性來說。

從全球范圍來看，青年女性成為“啃老族”的可能性是青年男性的兩倍。性別差距在南亞和阿拉伯國家更為明顯，這些地方的社會和文化規(guī)范阻止婦女接受教育或外出工作。自2005年以來，任何地區(qū)的青年“啃老族”比例都沒有顯著下降，這意味著到2030年將無法實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國教科文組織制定的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中的相關(guān)目標(biāo)，即大幅降低“啃老族”青年比例。在青年職業(yè)生涯的早期階段，所有這些形式的勞動力未得到充分利用，可能會導(dǎo)致一系列可怕的后果，包括幾十年后就業(yè)和收入下降。

即使在就業(yè)的青年中，他們的情況也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能令人滿意。在全世界4.29億名青年工人中，約有5500萬人，即13%，處于極端貧困（每天收入低于1.90美元），而其中7100萬人，即17%，生活在中度貧困中（每天收入低于3.2美元）。盡管1999年至2019年全球年輕工人中的極端工作貧困發(fā)生率下降了約20個百分點(diǎn)，但在世界某些地區(qū)，尤其是撒哈拉以南非洲和阿拉伯國家，極端工作貧困發(fā)生率仍然很高。在阿拉伯國家，1999年至2019年期間，這一比例甚至大幅上升了12個百分點(diǎn)，反映出該地區(qū)一些國家政治動蕩的影響。1999年至2019年，全球青年工人中中等貧困發(fā)生率僅下降了8個百分點(diǎn)，但仍在影響南亞和撒哈拉以南非洲地區(qū)的數(shù)百萬青年。

青年從事的許多工作質(zhì)量差，表現(xiàn)在工作條件不穩(wěn)定、缺乏法律和社會保護(hù)以及培訓(xùn)和職業(yè)發(fā)展機(jī)會有限。2016年，全球3/4的青年工人從事非正規(guī)就業(yè)，這一事實(shí)表明了這個問題的嚴(yán)重程度。非正規(guī)性在撒哈拉以南非洲和南亞等次區(qū)域最為普遍，在這些地區(qū)，近96%的就業(yè)青年受到非正規(guī)性的影響。在這些地區(qū)和其他分區(qū)域，以非正式性和收入不穩(wěn)定為特點(diǎn)的自營工作和貢獻(xiàn)家庭工作仍然普遍存在。即使在富裕的歐洲國家，往往有高工資就業(yè)，但青年就業(yè)的不穩(wěn)定性近年來迅速增加。

趨勢：新技術(shù)影響青年就業(yè)

職業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃需要現(xiàn)代化，這樣年輕的學(xué)員才能更好地適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)不斷變化的需求

世界各地的青年都擔(dān)心新技術(shù)，尤其是人工智能，可能會奪走他們的工作。《全球青年就業(yè)趨勢報(bào)告》討論了“第四次工業(yè)革命”的技術(shù)進(jìn)步如何使青年在勞動力市場中既面臨機(jī)遇，又面臨挑戰(zhàn)。矛盾的是，盡管青年是新技術(shù)的熱情嘗鮮者，但他們也往往最擔(dān)心自己的工作可能會被人工智能取代。

在發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家，人們普遍擔(dān)心這些技術(shù)可能不會創(chuàng)造新的、薪水更高的工作。這種焦慮是可以理解的，因?yàn)楣ぷ髯詣踊娘L(fēng)險(xiǎn)在青年工人中達(dá)到頂峰，他們更有可能從事自動配對任務(wù)比例更高的工作。尤其是制造業(yè)中工業(yè)機(jī)器人的使用越來越多，這不僅會降低中等技能工人的就業(yè)率，還會降低年輕求職者的就業(yè)率，因?yàn)楫?dāng)企業(yè)經(jīng)歷自然的人員流動時，它們可能不會創(chuàng)造新的職位空缺。一般來說，18—35歲青年比36歲以上的人更有可能使用互聯(lián)網(wǎng)或擁有智能手機(jī)，這反映了兩代人之間的“數(shù)字鴻溝”。此外，與發(fā)達(dá)國家的同齡人相比，發(fā)展中國家的青年獲得此類技術(shù)的可能性更小。例如，在坦桑尼亞，18—35歲年齡組中只有30%的人使用互聯(lián)網(wǎng)或擁有智能手機(jī)，而在幾個發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，這一比例為100%。

雇主和求職者之間職業(yè)偏好的相對穩(wěn)定性表明，工作正在變得更加技術(shù)化。近年來，一些發(fā)達(dá)國家的入門級工作所占的比例顯著增加，這表明一些部門由于自動化而造成的工作機(jī)會減少被其他部門工作機(jī)會的凈增加所抵消，盡管這些工作的質(zhì)量可能并不總是很高。在所有年齡組中，求職者的偏好都隨著雇主最青睞的職業(yè)的變化而變化，盡管有一定的時間差。缺乏適合畢業(yè)生的職位，在某種程度上反映了近年來中等技能職位的空心化——技術(shù)變革促成了這一趨勢。另一方面，若干發(fā)達(dá)國家的調(diào)查數(shù)據(jù)表明，比起信息技術(shù)部門，雇主目前正在設(shè)法填補(bǔ)衛(wèi)生和社會保健方面更多的初級職位空缺。然而，即使是這些和其他非技術(shù)職位，如客戶服務(wù)和銷售，應(yīng)聘者也需要具備計(jì)算機(jī)知識和良好的辦公軟件知識。在終身學(xué)習(xí)的同時，促進(jìn)數(shù)字技能的學(xué)習(xí)，可以幫助所有年齡的失業(yè)工人從事有更多工作機(jī)會的新職業(yè)。

受過職業(yè)培訓(xùn)的青年比那些有大學(xué)學(xué)位的人更有可能從事自動化工作。除了自動化風(fēng)險(xiǎn)高的職業(yè)以外，幾乎沒有其他與技能相關(guān)的安全職業(yè)，技能較低、有職業(yè)背景的青年可能會發(fā)現(xiàn)自己不得不從一份不穩(wěn)定的工作轉(zhuǎn)到另一份工作，最終可能成為“啃老族”。這反映了，職業(yè)培訓(xùn)傳授的職業(yè)特定技能，比高等教育機(jī)構(gòu)傳授的更普遍的、解決問題的技能更容易過時。職業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃需要現(xiàn)代化，這樣年輕的學(xué)員才能更好地適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)不斷變化的需求。

建議：制定有效政策促進(jìn)青年就業(yè)

公共就業(yè)服務(wù)是幫助年輕人為“動蕩的”數(shù)字工作世界做準(zhǔn)備的一個關(guān)鍵合作伙伴

新技術(shù)正在破壞和創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，擾亂世界各地的勞動力市場。在這方面，支持青年獲得體面工作的綜合政策框架對未來的社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)步至關(guān)重要。政策必須產(chǎn)生足夠數(shù)量的體面的工作，以確保他們享受社會保障和有權(quán)利工作，并鼓勵他們加入工人和雇主組織，使他們代表三方對話。不采取行動將意味著許多國家會出現(xiàn)越來越多灰心喪氣的青年，最終破壞這些國家的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

制定綜合政策框架。一個綜合的政策框架應(yīng)包括宏觀、中觀和微觀三級的干預(yù)。例如，需要宏觀經(jīng)濟(jì)和部門政策來促進(jìn)關(guān)鍵部門的投資，促進(jìn)創(chuàng)新和在新部門創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，同時提高生產(chǎn)率。這可以刺激總需求，吸收新的勞動力市場進(jìn)入者。還必須更新教育和職業(yè)課程，以考慮到勞動力市場的趨勢，例如數(shù)字技能和軟技能的重要性日益提高。這將改善青年從學(xué)校到工作的轉(zhuǎn)變。雇主組織在這一轉(zhuǎn)變中起著關(guān)鍵作用，因?yàn)樗麄冎廊绻嗄晗胍椭鳎麄冃枰邆淠男┵Y格和能力。在微觀一級，應(yīng)該為青年從事技術(shù)創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)造。雖然促進(jìn)青年工人的教育成就和技能獲得是進(jìn)步的關(guān)鍵，但除非這種供應(yīng)方面的措施應(yīng)與創(chuàng)造就業(yè)措施相輔相成，否則青年中的失望情緒就會增長。包括創(chuàng)造就業(yè)的宏觀經(jīng)濟(jì)和部門政策以及再分配政策的綜合辦法，將是促進(jìn)增長的有效方法。在這方面，面向處境不利青年的大規(guī)模積極勞動力市場方案，很可能對勞動力需求產(chǎn)生擴(kuò)張性的影響。

鼓勵青年參與就業(yè)對話。隨著技術(shù)變革繼續(xù)擾亂勞動力市場，政策制定者必須確保青年得到保護(hù)。這一點(diǎn)不僅在發(fā)展中國家很重要，因?yàn)榘l(fā)展中國家往往有大量年輕人在非正規(guī)經(jīng)濟(jì)中工作；而且在高收入國家和新興國家也很重要，在這些國家，越來越多的青年從事新形式的工作，尤其是在零工經(jīng)濟(jì)中。工人組織可以發(fā)揮關(guān)鍵作用，支持青年在各種就業(yè)關(guān)系中進(jìn)行集體組織和談判，以尊重他們的權(quán)利。三方磋商仍然是可持續(xù)進(jìn)步和社會公正的基礎(chǔ)。至關(guān)重要的是，青年應(yīng)包括在有關(guān)未來工作的三方對話中，最好是作為決策機(jī)構(gòu)的成員。年輕人必須在當(dāng)前就業(yè)相關(guān)政策決策中擁有發(fā)言權(quán)。

重視公共就業(yè)服務(wù)。作為雇主和求職者之間的重要中介，公共就業(yè)服務(wù)也受到了新技術(shù)的沖擊。在全球范圍內(nèi)，此類服務(wù)正越來越多地通過數(shù)字渠道提供，尤其是針對青年。由于移動電話在發(fā)展中國家的普及率很高，數(shù)字技術(shù)使公共就業(yè)服務(wù)能夠克服有限的資源，并向難以到達(dá)的地區(qū)，包括生活在偏遠(yuǎn)地區(qū)的人群，提供機(jī)會。然而，無論在發(fā)達(dá)國家還是在發(fā)展中國家，都有必要確保數(shù)字文盲不被排除在外：這些人大多是與勞動力市場關(guān)系不大的人，比如長期失業(yè)者和“啃老族”青年。此外，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，年輕求職者仍然非常重視與職業(yè)顧問面對面的接觸。因此，公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)該結(jié)合數(shù)字服務(wù)提供基于個案工作者和求職者之間定期會議的傳統(tǒng)咨詢。公共就業(yè)服務(wù)的數(shù)字化包括使用“深度學(xué)習(xí)”技術(shù)和“大數(shù)據(jù)”工作匹配更有效率，這不只是為了迎合瞬息萬變的雇主要求，還可以提供定制服務(wù),服務(wù)求職者的個人需求,特別是那些弱勢群體。數(shù)字化還促進(jìn)了與私營就業(yè)服務(wù)提供者的伙伴關(guān)系和與社會福利機(jī)構(gòu)的合作，以便將難以安置的青年和長期失業(yè)者納入勞動力市場。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和一些新興經(jīng)濟(jì)體的公共就業(yè)服務(wù)采用數(shù)字技術(shù)，總體上提高了勞動力市場中介的效率、透明度和包容性。公共就業(yè)服務(wù)是幫助年輕人為“動蕩的”數(shù)字工作世界做準(zhǔn)備的一個關(guān)鍵合作伙伴。

（作者單位：上海師范大學(xué)國際與比較教育研究院）

《中國教育報(bào)》2020年08月28日第3版