依法保障學(xué)前兒童權(quán)益的基本邏輯

　　■專家解讀學(xué)前教育法

　　學(xué)前兒童權(quán)益離不開(kāi)一部綜合性學(xué)前教育立法的保障?！吨腥A人民共和國(guó)學(xué)前教育法》（以下簡(jiǎn)稱“學(xué)前教育法”）的出臺(tái)，通過(guò)對(duì)學(xué)前教育政策的法律化、對(duì)學(xué)前教育性質(zhì)與地位的明確、對(duì)學(xué)前兒童權(quán)益保障實(shí)踐難題的回應(yīng)，為學(xué)前兒童權(quán)益保障提供了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

　　從學(xué)前教育政策到學(xué)前教育法。我國(guó)學(xué)前教育的發(fā)展長(zhǎng)期缺乏統(tǒng)一的立法保障。為填補(bǔ)立法空白，我國(guó)中央層面出臺(tái)了一系列學(xué)前教育政策。有代表性的如2010年黨中央與國(guó)務(wù)院共同發(fā)布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃綱要》），以及為配合《規(guī)劃綱要》貫徹實(shí)施而由國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《若干意見(jiàn)》）。政策具有靈活性，在立法機(jī)關(guān)對(duì)某一社會(huì)問(wèn)題形成較為成熟的解決方案之前，往往發(fā)揮“試行法”作用，替代法律承擔(dān)社會(huì)治理的功能。然而，學(xué)前教育政策無(wú)法代替學(xué)前教育法。法律能夠得到有效執(zhí)行，取決于其明確性和有責(zé)性。政策在明確性、有責(zé)性上的欠缺使得其執(zhí)行效果不及法律。法律與政策的區(qū)別還體現(xiàn)在穩(wěn)定性上。學(xué)前教育法的出臺(tái)，使經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)并被認(rèn)為是成熟、有效的學(xué)前教育政策，被學(xué)前教育法以法律的形式系統(tǒng)地固定下來(lái)，在國(guó)家強(qiáng)制力的保障下，構(gòu)成我國(guó)學(xué)前兒童權(quán)益保障的依據(jù)。

　　明確學(xué)前教育的性質(zhì)與地位。保障學(xué)前兒童權(quán)益的基本要求是滿足學(xué)前兒童對(duì)學(xué)前教育的需求。這一問(wèn)題的解決取決于如何認(rèn)識(shí)學(xué)前教育的性質(zhì)與地位，其關(guān)系到我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展方向以及政府承擔(dān)何種責(zé)任等關(guān)鍵問(wèn)題。對(duì)此，《若干意見(jiàn)》指出，“學(xué)前教育是終身學(xué)習(xí)的開(kāi)端，是國(guó)民教育體系的重要組成部分，是重要的社會(huì)公益事業(yè)”“發(fā)展學(xué)前教育，必須堅(jiān)持公益性和普惠性”?！度舾梢庖?jiàn)》的這些規(guī)定有科學(xué)依據(jù)，它是由學(xué)前教育的社會(huì)功能所決定的。一方面，學(xué)前教育是我國(guó)學(xué)制的第一級(jí)，這一階段獲得的學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)會(huì)影響孩子在小學(xué)、中學(xué)、大學(xué)甚至之后人生的發(fā)展。從終身學(xué)習(xí)的立場(chǎng)來(lái)看，學(xué)前教育應(yīng)當(dāng)是個(gè)人發(fā)展的奠基時(shí)期，在我國(guó)國(guó)民教育體系中處于基礎(chǔ)性的地位。另一方面，學(xué)前教育不僅關(guān)系到個(gè)人的健康成長(zhǎng)與成才，諸多研究成果還表明，適宜的學(xué)前教育在增加國(guó)家稅收、提高國(guó)民素質(zhì)、降低犯罪率等方面也發(fā)揮著重要作用。鑒于學(xué)前教育在社會(huì)進(jìn)步與發(fā)展中所承擔(dān)的特殊使命，其提供的產(chǎn)品或服務(wù)只能由人們共同占有和享用，而不能僅歸屬于某一類人，此即學(xué)前教育公益性的意涵。由學(xué)前教育公益性延伸出來(lái)的要求是，學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展更應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)公平性，保障每個(gè)兒童尤其是弱勢(shì)兒童享有平等接受學(xué)前教育的機(jī)會(huì)，此即學(xué)前教育的普惠性。

　　回應(yīng)學(xué)前兒童權(quán)益保障實(shí)踐難題。保障學(xué)前兒童權(quán)益除滿足其學(xué)前教育需求外，還需重點(diǎn)回應(yīng)學(xué)前兒童權(quán)益保障實(shí)踐難題，這既體現(xiàn)在對(duì)學(xué)前教育質(zhì)量的一般性控制上，還體現(xiàn)在對(duì)學(xué)前兒童特定權(quán)益的專門(mén)性保障上。首先，良好的學(xué)前教育質(zhì)量需要健全的學(xué)前教育管理體制。針對(duì)學(xué)前教育管理體制，學(xué)前教育法除了建立國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)、省級(jí)人民政府和設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府統(tǒng)籌、縣級(jí)人民政府承擔(dān)主體責(zé)任、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處支持的學(xué)前教育管理體制外，還明確“縣級(jí)以上人民政府教育行政部門(mén)負(fù)責(zé)學(xué)前教育管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作”“縣級(jí)以上人民政府其他有關(guān)部門(mén)在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)學(xué)前教育管理工作”，由此解決了“誰(shuí)來(lái)管”的問(wèn)題。其次，幼兒園教師師資力量直接決定了學(xué)前教育的質(zhì)量。針對(duì)我國(guó)當(dāng)前學(xué)前教育教師隊(duì)伍建設(shè)中存在的問(wèn)題，學(xué)前教育法就“教職工”設(shè)立了專章，對(duì)幼兒園教師的資質(zhì)、職務(wù)評(píng)聘、職業(yè)規(guī)范、工資福利等事項(xiàng)作了明確規(guī)定。最后，學(xué)前教育質(zhì)量的提升還需要確保學(xué)前教育內(nèi)容的科學(xué)合理。對(duì)此，學(xué)前教育法重點(diǎn)規(guī)范了“小學(xué)化”問(wèn)題，并明確禁止幼兒園開(kāi)展違背學(xué)前兒童身心發(fā)展規(guī)律或者與年齡特點(diǎn)不符的活動(dòng)。

　　（作者系北京大學(xué)法學(xué)院教授）

《中國(guó)教育報(bào)》2024年11月24日 第01版