山東威海：規(guī)范管理、協(xié)同并進(jìn)，推動(dòng)縣中優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展

縣域普通高中（簡(jiǎn)稱(chēng)“縣中”）是縣域基礎(chǔ)教育的龍頭，辦好縣中對(duì)服務(wù)國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和推進(jìn)教育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。受歷史性政策和城市化建設(shè)等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展多種因素影響，當(dāng)前縣中發(fā)展面臨著優(yōu)質(zhì)生源流失、辦學(xué)投入不足、教育質(zhì)量不高等困難。2021年12月，教育部等九部門(mén)出臺(tái)《“十四五”縣域普通高中發(fā)展提升行動(dòng)計(jì)劃》（簡(jiǎn)稱(chēng)《縣中提升計(jì)劃》），為全面推進(jìn)縣中振興進(jìn)行了戰(zhàn)略規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)縣中走出困境實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，是國(guó)家一段時(shí)期內(nèi)的重要戰(zhàn)略任務(wù)。

山東省威海市長(zhǎng)期堅(jiān)持包括普通高中在內(nèi)的基礎(chǔ)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，是國(guó)務(wù)院“推進(jìn)市域內(nèi)義務(wù)教育高位優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展”項(xiàng)目試點(diǎn)城市，2024年成為全國(guó)唯一的所轄行政區(qū)市全部獲評(píng)“全國(guó)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展縣”的地級(jí)市。威海市的普通高中教育，充分吸收義務(wù)教育高位優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展?fàn)I養(yǎng)，城區(qū)高中與各縣域高中齊頭并進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展，全市域縣中長(zhǎng)期保持較高的辦學(xué)水平，為推進(jìn)縣中高質(zhì)量發(fā)展提供了參考和借鑒。

一、嚴(yán)格規(guī)范高中招生秩序，確?？h中生源質(zhì)量基本均衡

優(yōu)質(zhì)生源的流失，是縣中“塌陷”的起點(diǎn)和最主要原因之一。生源流失的原因，一是受長(zhǎng)期分層辦學(xué)和支持民辦學(xué)校等歷史性政策的影響，重點(diǎn)高中和民辦學(xué)?？鐓^(qū)域“掐尖招生”；二是隨著城市化建設(shè)的快速推進(jìn)，縣域?qū)W校在辦學(xué)條件和高水平優(yōu)秀師資等方面與城市學(xué)校的差距越來(lái)越大，許多家庭選擇到縣域以外的城市學(xué)校就讀。兩方面原因當(dāng)中，“掐尖招生”是縣中優(yōu)質(zhì)生源流失的根本原因。

（一）公辦普通高中全部實(shí)行縣級(jí)區(qū)劃內(nèi)招生且以劃片招生為主

威海1987年建立地級(jí)市，目前共有4個(gè)縣級(jí)行政區(qū)劃和3個(gè)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)。2003年以前，威海市的普通高中都是公辦學(xué)校，分別隸屬于各區(qū)市或開(kāi)發(fā)區(qū)，沒(méi)有市級(jí)直屬學(xué)校，各學(xué)校的招生范圍全部限定在學(xué)校所在的區(qū)市或開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)。2003年10月，威海市政府將中心城區(qū)的所有普通高中全部上收，成建制劃歸市教育局直屬學(xué)校，中心城區(qū)不再設(shè)置縣級(jí)區(qū)屬普通高中。從2004年開(kāi)始，市教育局直屬高中的招生范圍一直限定在環(huán)翠區(qū)和國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，不能跨縣域招生；文登、榮成、乳山所屬普通高中仍然在各自的縣級(jí)行政區(qū)域內(nèi)招生，至今仍如此并將長(zhǎng)期堅(jiān)持下去。也就是說(shuō)，從建市伊始，威海市的公辦普通高中就沒(méi)有跨縣域招生的情況，當(dāng)然也就沒(méi)有跨縣域“掐尖招生”的現(xiàn)象。不僅如此，各縣域內(nèi)的公辦普通高中和市直屬高中在本縣域內(nèi)的招生范圍也以劃片招生為主，一般不能跨片區(qū)招生，最大限度地保證了全市域內(nèi)各普通高中生源質(zhì)量的基本均衡。

（二）民辦普通高中定位為公辦學(xué)校的必要補(bǔ)充

威海市堅(jiān)持以辦好公辦學(xué)校為高中教育的主旋律。因?yàn)楣k普通高中的辦學(xué)質(zhì)量較高且辦學(xué)規(guī)?；灸軌驖M(mǎn)足需要，民辦學(xué)校在威海市的普通高中整體布局中一直定位為公辦學(xué)校的補(bǔ)充和輔助，普遍辦學(xué)規(guī)模較小、辦學(xué)質(zhì)量也相對(duì)較低。目前全市共有5所民辦普通高中，2023年5所學(xué)校的實(shí)際招生總數(shù)僅占全市普通高中招生總數(shù)的12%。為維護(hù)良好的教育生態(tài)，威海市民辦高中的招生計(jì)劃要分縣域制定并報(bào)市教育局審批。以威海大光華國(guó)際學(xué)校為例，學(xué)校地處中心城區(qū)，是威海市辦學(xué)最早、目前規(guī)模最大的民辦普通高中。該校2023年招生計(jì)劃為530人，其中在中心城區(qū)的招生計(jì)劃為500人，在文登、榮成、乳山三個(gè)縣域的招生計(jì)劃分別為10人。

二、強(qiáng)化縣級(jí)政府職責(zé)落實(shí)，確保縣中經(jīng)費(fèi)投入相對(duì)均衡

縣中的經(jīng)費(fèi)投入主要來(lái)自當(dāng)?shù)乜h級(jí)財(cái)政，但大多數(shù)縣域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，縣域內(nèi)有限的財(cái)政力量給縣中的經(jīng)費(fèi)保障帶來(lái)了系列問(wèn)題。投入不足除了導(dǎo)致教室、宿舍、實(shí)驗(yàn)室和教學(xué)設(shè)備等硬件設(shè)施無(wú)法滿(mǎn)足需求外，師資隊(duì)伍也受到很大影響。一方面由于財(cái)力有限無(wú)法聘用足夠的教師，結(jié)構(gòu)性缺編嚴(yán)重；另一方面工資待遇不高導(dǎo)致優(yōu)秀教師不斷流失。同時(shí)，由于經(jīng)費(fèi)和教師數(shù)量都存在不足，教師很難獲得外出學(xué)習(xí)和培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，專(zhuān)業(yè)發(fā)展受到限制。

（一）健全縣域教育投入機(jī)制，保障辦學(xué)經(jīng)費(fèi)真正落實(shí)

威海市、縣兩級(jí)政府一直高度重視教育事業(yè)，堅(jiān)持教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。又因?yàn)闆](méi)有省、市級(jí)重點(diǎn)學(xué)?？缈h域招生，各縣域內(nèi)的所有孩子（包括各種家庭條件優(yōu)裕的孩子）都要在本轄區(qū)內(nèi)接受基礎(chǔ)教育，所以各縣級(jí)政府都把辦好基礎(chǔ)教育作為民生重點(diǎn)，在有限的財(cái)政支出中想方設(shè)法保障教育投入。2015年以來(lái)，榮成、文登、乳山等縣級(jí)政府先后累計(jì)投入30多億元，不斷改善辦學(xué)條件，優(yōu)化教育資源配置，其中縣中建設(shè)投入超過(guò)15億元。在機(jī)制上，威海市將教育經(jīng)費(fèi)保障情況納入對(duì)縣級(jí)政府（包括各開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)）履行教育職責(zé)的評(píng)價(jià)范圍，將辦學(xué)質(zhì)量有關(guān)情況納入群眾滿(mǎn)意度調(diào)查范圍，同時(shí)每年公開(kāi)教育經(jīng)費(fèi)投入情況，確保一般公共財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)持續(xù)實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)只增不減”。近年來(lái)，市級(jí)和各縣級(jí)政府每年一般公共財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)總量占一般公共預(yù)算支出的比例維持在24%左右，普通高中生均公用經(jīng)費(fèi)為每生每年1000元，全部落實(shí)到位。

（二）千方百計(jì)加強(qiáng)縣中教師隊(duì)伍建設(shè)

為適應(yīng)課程改革和保證教育質(zhì)量需要，威海市各縣市普遍重視教師隊(duì)伍建設(shè)，一方面積極爭(zhēng)取資金開(kāi)展教師培養(yǎng)培訓(xùn)活動(dòng)，例如榮成市每年投入600萬(wàn)元與上海某機(jī)構(gòu)合作開(kāi)展教師培養(yǎng)培訓(xùn)，其中縣中教師培訓(xùn)是重點(diǎn)；另一方面，在積極采取措施消化超編教師的同時(shí)，加強(qiáng)與黨委、政府和編辦、人社等部門(mén)的溝通，通過(guò)退二進(jìn)一和專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃等方式及時(shí)補(bǔ)充急需教師，例如乳山市在縣中生師比7.5∶1的超編情況下，2022年、2023年新進(jìn)高中教師60余人，緩解結(jié)構(gòu)性缺編等師資短缺問(wèn)題。

三、重視縣級(jí)教研隊(duì)伍建設(shè)，確保縣中教育質(zhì)量?jī)?yōu)質(zhì)均衡

教育質(zhì)量承載著大多數(shù)家庭通過(guò)教育改變命運(yùn)的殷切期盼，也是大多數(shù)學(xué)生接受普通高中教育的最重要?jiǎng)恿ΑＨ绾尾扇∮辛Υ胧┨嵘速|(zhì)量，是縣中振興面臨的最本質(zhì)和最主要的問(wèn)題。

（一）建強(qiáng)縣級(jí)教研隊(duì)伍，以縣為主開(kāi)展縣中教育教學(xué)管理

與大多數(shù)地方主要由地級(jí)市統(tǒng)籌管理的方式不同，威海市在縣中教育教學(xué)管理方面主要實(shí)行的是以縣為主的管理方式，縣中的教學(xué)安排、管理措施、教育教學(xué)評(píng)價(jià)等業(yè)務(wù)工作全部由各縣域自己負(fù)責(zé)。地市級(jí)教研部門(mén)除負(fù)責(zé)市直高中的業(yè)務(wù)管理外，在全市層面主要負(fù)責(zé)牽頭協(xié)調(diào)、示范引領(lǐng)骨干教師的培養(yǎng)培訓(xùn)。之所以能夠?qū)嵭幸钥h為主的縣中管理，其根本原因在于各縣域都擁有一支強(qiáng)有力的教研員隊(duì)伍。本世紀(jì)初，威海市將各縣級(jí)教研室、教師進(jìn)修學(xué)校、儀器站、電教館全部合并，整合成縣域內(nèi)唯一的教育教學(xué)業(yè)務(wù)部門(mén)—教育教學(xué)研究中心。榮成、文登、乳山、環(huán)翠等縣級(jí)教研中心的人員編制分別穩(wěn)定在60—70人左右，不僅包括高中在內(nèi)的各學(xué)段各學(xué)科教研員全部配齊，而且主要選拔在教學(xué)或管理方面有豐富經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)秀骨干教師擔(dān)任教研員。所以，各縣級(jí)教研機(jī)構(gòu)有能力較好地承擔(dān)起轄區(qū)內(nèi)所有學(xué)段學(xué)科的教學(xué)研究、指導(dǎo)、服務(wù)、評(píng)價(jià)等工作。

（二）發(fā)揮縣級(jí)教研部門(mén)能動(dòng)性，把精細(xì)化管理落到實(shí)處

以縣為主的教學(xué)管理不僅可以更好地發(fā)揮各縣域的能動(dòng)性，更主要的是因?yàn)檩爡^(qū)內(nèi)的學(xué)校數(shù)量少，精細(xì)化、全方位的指導(dǎo)和服務(wù)能夠落到實(shí)處。例如榮成教研中心構(gòu)建了“3+2”工作機(jī)制，教研員每周3天在轄區(qū)學(xué)校指導(dǎo)服務(wù)，2天在教研中心工作，3年間推動(dòng)了136項(xiàng)教育教學(xué)微成果的轉(zhuǎn)化應(yīng)用。文登教研中心以提升課堂教學(xué)實(shí)效為切入點(diǎn)，連續(xù)多年在普通高中推進(jìn)融深度學(xué)習(xí)、思維訓(xùn)練和能力提升為一體的“深思能”課堂，創(chuàng)建了“四步八環(huán)節(jié)”高效教學(xué)模式。乳山教研中心以評(píng)價(jià)改革引領(lǐng)教師專(zhuān)業(yè)發(fā)展，構(gòu)建了“522”三階評(píng)價(jià)體系，相關(guān)成果被省教育廳納入山東省教育評(píng)價(jià)改革項(xiàng)目庫(kù)。自地級(jí)市建立以來(lái)，威海市30多年的實(shí)踐證明，以縣為主的業(yè)務(wù)管理不僅可以滿(mǎn)足縣中教育教學(xué)需要，而且與地級(jí)市統(tǒng)籌管理相比具有一些無(wú)法替代的優(yōu)勢(shì)。特別是在教學(xué)質(zhì)量方面，威海市的縣域高中長(zhǎng)期以來(lái)與市直高中并駕齊驅(qū)，在山東省內(nèi)名列前茅，獲得了人民群眾的充分認(rèn)可。

四、推進(jìn)縣中高質(zhì)量發(fā)展的建議

本質(zhì)上，縣中“塌陷”就是城市高中與縣中的教育質(zhì)量不均衡的問(wèn)題。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，群眾對(duì)教育的需求逐漸從“有學(xué)上”轉(zhuǎn)向“上好學(xué)”，因此在保障教育公平的同時(shí)，努力推動(dòng)教育高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)優(yōu)質(zhì)均衡的公共教育服務(wù)體系是教育發(fā)展的必經(jīng)之路。

（一）加強(qiáng)對(duì)普通高中招生政策的研究和管理，優(yōu)化和規(guī)范招生秩序

縣中要走出發(fā)展困境，最根本的是要穩(wěn)住生源。首先要加強(qiáng)普通高中招生政策的研究，在當(dāng)前形勢(shì)下，如何既保證極少數(shù)確有需要的特長(zhǎng)學(xué)生個(gè)性發(fā)展和正常人口流動(dòng)的需要，又能穩(wěn)定住縣中的優(yōu)質(zhì)生源，是普通高中招生政策研究的重大課題。加強(qiáng)高中招生管理真正落實(shí)到位，其前提是科學(xué)規(guī)劃招生政策的頂層設(shè)計(jì)。政策的優(yōu)化，還應(yīng)與普通高中多樣化發(fā)展相結(jié)合，用特色化辦學(xué)對(duì)沖同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)的不利影響。其次要不斷規(guī)范招生秩序，切實(shí)抓好政策執(zhí)行過(guò)程中的管理和監(jiān)督，抓好民辦高中與公辦高中同步招生和屬地招生的政策落實(shí)。

（二）進(jìn)一步明確地方政府的教育職責(zé)，并加強(qiáng)有關(guān)落實(shí)情況的監(jiān)管

應(yīng)進(jìn)一步明確地方各級(jí)政府在縣中發(fā)展中的職責(zé)，制定和完善縣中發(fā)展的支持保障政策。特別是在教育投入方面，要結(jié)合地方發(fā)展水平分類(lèi)制定縣中投入分擔(dān)機(jī)制，對(duì)確有困難的縣域，在省、市兩級(jí)設(shè)立縣中振興專(zhuān)項(xiàng)，確?？h中標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和教師隊(duì)伍建設(shè)。要根據(jù)《關(guān)于深化新時(shí)代教育督導(dǎo)體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》和《深化新時(shí)代教育評(píng)價(jià)改革總體方案》，對(duì)地方政府推進(jìn)縣中發(fā)展履職情況進(jìn)行督導(dǎo)，不僅要對(duì)辦學(xué)條件和資金投入進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)估，還要對(duì)招生管理、教師隊(duì)伍建設(shè)、多樣化辦學(xué)以及各級(jí)政府之間的協(xié)調(diào)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。

（三）加強(qiáng)普通高中縣級(jí)教研隊(duì)伍建設(shè)，提高縣中教育教學(xué)管理水平

縣級(jí)教研隊(duì)伍建設(shè)對(duì)保障縣中教育教學(xué)水平至關(guān)重要。目前大多數(shù)縣域的教研員隊(duì)伍無(wú)法滿(mǎn)足縣中發(fā)展的需要，這是多數(shù)地方縣中業(yè)務(wù)由地市級(jí)負(fù)責(zé)的主要原因。根據(jù)《教育部關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代基礎(chǔ)教育教研工作的意見(jiàn)》，各級(jí)政府和主管部門(mén)應(yīng)支持縣級(jí)教研部門(mén)盡快配齊普通高中學(xué)科教研員，發(fā)揮教研工作在服務(wù)縣中課程改革、教學(xué)實(shí)踐、教師發(fā)展和教育決策等方面的重要作用。省、市級(jí)教研機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)為縣域普通高中教研員隊(duì)伍建設(shè)提供各種支持和幫助，建立上下一體促進(jìn)縣中發(fā)展的教研機(jī)制。

（四）強(qiáng)化教育數(shù)字化戰(zhàn)略在推進(jìn)縣中振興中的支持保障作用

利用數(shù)字化技術(shù)，不僅可以在很大程度上對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源不均衡的情況加以緩解，還可以推動(dòng)育人方式轉(zhuǎn)型和教學(xué)方法創(chuàng)新。在利用數(shù)字技術(shù)推進(jìn)縣中發(fā)展的過(guò)程中，要重視資源建設(shè)和技術(shù)手段與教育教學(xué)的深度融合，提高基層教師使用資源提升教育教學(xué)質(zhì)量的實(shí)效性和探索教學(xué)方式轉(zhuǎn)型的積極性。建議在國(guó)家中小學(xué)智慧教育平臺(tái)和省、市相關(guān)平臺(tái)上，進(jìn)一步開(kāi)發(fā)建設(shè)縣中用得上且喜歡用的功能模塊，同時(shí)充實(shí)優(yōu)質(zhì)課程資源。在實(shí)施縣中托管或幫扶工作中，應(yīng)充分考慮數(shù)字技術(shù)的便捷和優(yōu)勢(shì)，可以使跨市域甚至跨省域的托管或幫扶得以較好實(shí)現(xiàn)。

（祝廣文 作者系山東省威海市教育教學(xué)研究院教研員，正高級(jí)教師，山東省特級(jí)教師）

《人民教育》2025年第1期