香港國安法保障“一國兩制”行穩(wěn)致遠

觀點提示

香港國安法的制定和實施意義重大，補齊了香港特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制短板，完善了總體國家安全觀下的國家安全法律體系，保障了香港特別行政區(qū)的繁榮和穩(wěn)定，保障了香港特別行政區(qū)居民的合法權(quán)益。

全國人大常委會基于全國人民代表大會的授權(quán)，依據(jù)《中華人民共和國憲法》（以下簡稱“憲法”）和《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》（以下簡稱“香港基本法”），經(jīng)過法定程序，于2020年6月30日頒行了《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護國家安全法》（以下簡稱“香港國安法”），從國家層面建立了香港特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制，并將其列入香港基本法附件三作為香港基本法的組成部分，在香港特別行政區(qū)正式公布實施。

依據(jù)香港國安法，香港維護國家安全的執(zhí)行機制已基本形成。中央人民政府駐香港特別行政區(qū)國家安全公署已經(jīng)揭牌成立，國務院也已任命了署長及副署長，落實了香港國安法關(guān)于中央政府在港設立維護國家安全機構(gòu)的規(guī)定；以香港特別行政區(qū)行政長官為主席的香港特別行政區(qū)國家安全委員會、律政司和警務處國家安全專責部門依據(jù)香港國安法成立并開展工作，行政長官開始依法指定國家安全案件的審理法官，香港國安法第四十三條實施細則公布生效。

香港國安法的制定和實施意義重大。

補齊香港特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制短板

香港基本法第二十三條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區(qū)進行政治活動，禁止香港特別行政區(qū)的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯(lián)系?！保ㄒ韵潞喎Q“23條立法”）這一規(guī)定意味著中央政府授權(quán)香港特別行政區(qū)就國家安全自行立法，體現(xiàn)了中央政府對香港特別行政區(qū)的信任，同時也明確了香港特別行政區(qū)負有通過立法維護國家安全的憲制責任和立法義務。香港特別行政區(qū)政府曾于2003年提出“23條立法”草案，但因反中亂港勢力和外部敵對勢力的極力阻撓、干擾，自1997年香港回歸迄今已23年，始終未能完成該項立法義務。而同樣作為特別行政區(qū)的澳門已于2008年順利完成了有關(guān)國家安全的自行立法。在可預見的時間里，由于種種因素，香港特別行政區(qū)仍然難以完成“23條立法”義務，也就必然導致香港特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制處于空缺狀態(tài)。

香港在回歸前有一些關(guān)于維護國家安全的規(guī)定，在回歸時予以保留。但這些規(guī)定存在諸多問題，一是不同規(guī)定之間銜接不夠，二是在某些方面存在立法空白，三是一些規(guī)定長期處于“休眠”狀態(tài)。此外，香港特別行政區(qū)在維護國家安全的機構(gòu)設置、力量配備和執(zhí)法權(quán)力等方面存在明顯缺失。這也是香港基本法授權(quán)香港特別行政區(qū)必須進行國家安全立法的根源所在。此外，香港特別行政區(qū)關(guān)于國家安全方面的國民教育及社會教育也非常欠缺。

可見，香港特別行政區(qū)現(xiàn)有有關(guān)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制，遠遠達不到香港基本法第二十三條要求的程度，也遠遠不能達到保證香港特別行政區(qū)維護國家安全的需要，而“23條立法”又不可能在短時間內(nèi)完成。此次全國人大常委會通過香港國安法，不僅創(chuàng)設了香港特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度，而且創(chuàng)設了相關(guān)的執(zhí)行機制，并要求香港特別行政區(qū)應當通過學校、社會團體、媒體、網(wǎng)絡等開展國家安全教育，這樣就補齊了香港特別行政區(qū)在維護國家安全方面的短板。

完善總體國家安全觀下的國家安全法律體系

習近平總書記2014年在中央國家安全委員會第一次會議上首次提出了總體國家安全觀的理念，并要求構(gòu)建集政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等于一體的國家安全體系。黨的十九屆四中全會決定把完善國家安全體系納入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，明確提出加強國家安全人民防線建設，增強全民國家安全意識。

黨的十八大以來，我國相繼出臺了國家安全法、反間諜法等一系列涉及國家安全領(lǐng)域的綜合性或?qū)ｉT性法律。國家安全法是保證國家安全方面的基本法律，體現(xiàn)了總體國家安全觀的理念和要求。其他關(guān)于國家安全方面的專門法律、法規(guī)、規(guī)章是在國家安全法的基礎上制定的，形成了具有中國特色的國家安全法律體系。香港特別行政區(qū)是中華人民共和國不可分離的部分，香港特別行政區(qū)法律體系是中國特色社會主義法律體系的有機組成部分，香港特別行政區(qū)的憲制秩序是中華人民共和國統(tǒng)一憲法秩序的組成部分。如前所述，香港回歸23年來，香港特別行政區(qū)未能就國家安全完成自行立法的憲制義務，不僅給香港特別行政區(qū)的安全造成了極大影響，也給整個國家的安全造成了極大風險。

按照香港基本法的規(guī)定，全國性的法律如果要在香港特別行政區(qū)適用，或者是直接公布實施，或者立法適用。而國家安全法的部分條款并不能完全適用于香港特別行政區(qū)，而只能由香港特別行政區(qū)立法機關(guān)通過轉(zhuǎn)化為當?shù)胤蛇M行適用?？上攵?，后一種方式在短時間內(nèi)是不可能做到的。香港國安法的制定和實施，從國家層面上完善了國家安全法律體系，彌補了國家安全法律體系的一個“缺口”，是落實總體國家安全觀的體現(xiàn)，推進了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

保障香港特別行政區(qū)的繁榮和穩(wěn)定

香港特別行政區(qū)作為國際金融、貿(mào)易、航運中心，不僅保持著相當長時間的繁榮和穩(wěn)定，并且以自己的獨特地位和優(yōu)勢服務于國家的改革開放和現(xiàn)代化建設。香港特別行政區(qū)要繼續(xù)保持繁榮發(fā)展的局面，就必須有良好穩(wěn)定的社會秩序。否則，不僅不能保持繁榮發(fā)展，而且有可能喪失其作為國際金融、貿(mào)易、航運中心的地位。

始于2019年6月的“修例風波”，給香港社會造成了極大的破壞，同時也給國家安全帶來極大的隱患和風險?！短臃笚l例》是一項在香港回歸之前就有的法律。根據(jù)該條例，香港與英國、美國、新加坡等20個司法管轄區(qū)簽有移交逃犯的協(xié)議。此次修例的內(nèi)容是擴大移交逃犯的地區(qū)范圍，特別是必須及時將殺人嫌疑犯陳某移交至我國臺灣地區(qū)接受審判，其目的本來非常簡單，也非常正常。但是反中亂港勢力借此機會公然鼓吹“港獨”“自決”“公投”等主張，從事破壞國家統(tǒng)一、分裂國家的活動；公然侮辱、污損國旗國徽，煽動港人反中反共、圍攻中央駐港機構(gòu)、歧視和排擠內(nèi)地在港人員；蓄意破壞香港社會秩序，暴力對抗警方執(zhí)法，毀損公共設施和財物，癱瘓政府管治和立法會運作。一些外國和境外勢力公然干預香港事務，與香港反中亂港勢力勾連合流、沆瀣一氣，為香港反中亂港勢力撐腰打氣、提供保護傘，利用香港從事危害我國國家安全的活動。在整個風波過程中，有證據(jù)表明有外國勢力在臺前幕后進行策劃、組織、指揮。反中亂港勢力和外部敵對勢力不僅制造暴力事件，而且挑戰(zhàn)“一國兩制”底線，妄圖把香港變成對內(nèi)地進行滲透、顛覆活動的基地。

香港國安法就是要通過防范、制止和懲治分裂國家罪、顛覆國家政權(quán)罪、恐怖活動罪和勾結(jié)外國或境外勢力危害國家安全這四類危害國家安全的罪行，對極少數(shù)嚴重危害國家安全的犯罪分子高懸利劍，對干預香港事務的外部勢力形成震懾。其目的在于，有效保障香港特別行政區(qū)的良好社會秩序、經(jīng)濟秩序，充分保障在香港的外國投資者的合法權(quán)益，最終保障香港特別行政區(qū)的繁榮發(fā)展。

保障香港特別行政區(qū)居民的合法權(quán)益

香港國安法第四條規(guī)定，香港特別行政區(qū)維護國家安全應當尊重和保障人權(quán)，依法保護香港特別行政區(qū)居民根據(jù)香港特別行政區(qū)基本法和《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》《經(jīng)濟、社會與文化權(quán)利的國際公約》適用于香港的有關(guān)規(guī)定享有的包括言論、新聞、出版的自由，結(jié)社、集會、游行、示威的自由在內(nèi)的權(quán)利和自由。香港特別行政區(qū)維護國家安全與保障香港居民合法權(quán)益從根本上來說是一致的，主要表現(xiàn)在以下三個方面：

首先，依法有效防范、制止和懲治危害國家安全的極少數(shù)違法犯罪行為，是為了更好地保障香港絕大多數(shù)居民的生命財產(chǎn)安全，更好地保障基本權(quán)利和自由。如前所述，自去年6月“修例風波”以來，反中亂港勢力在外國或境外勢力的支持、鼓動下，攪動整個香港社會不得安寧，正常的生活秩序無法維持，香港居民的權(quán)利和自由已無法得到保障。

其次，香港國安法只是規(guī)定對分裂國家罪、顛覆國家政權(quán)罪、恐怖活動罪和勾結(jié)外國或境外勢力危害國家安全這四類犯罪行為進行懲罰，防范、制止和懲治的是那些危害國家安全的極少數(shù)違法犯罪分子，并不涉及香港居民合法的權(quán)利和自由的行使。

再其次，香港國安法明確規(guī)定任何維護國家安全的工作和執(zhí)法，都必須嚴格依照法律規(guī)定、符合法定職權(quán)、遵循法定程序。例如，在總則部分規(guī)定了罪刑法定原則、無罪推定原則、保障犯罪嫌疑人、被告人和刑事訴訟參與人的合法訴訟權(quán)利、一事不再理原則及無溯及力原則等。

“一國兩制”“港人治港”、高度自治是自香港回歸以來中央一貫堅持的既定方針，制定和實施香港國安法，目的是按照全面準確貫徹“一國兩制”方針的總要求，把“一國兩制”的原則和底線進一步法律化，更好地保證香港特別行政區(qū)繁榮穩(wěn)定發(fā)展、保證“一國兩制”行穩(wěn)致遠。

（作者系中國人民大學法學院教授、博士生導師，中國憲法學研究會副會長、中國香港基本法澳門基本法研究會副會長）

《中國教育報》2020年09月03日第5版