高?？蒲薪涃M“放管服”改革的問題與對策研究

摘 要：為貫徹落實國家和北京市推進科技領域“放管服”改革的要求，切實做到接得住、管得好，X大學出臺了一系列規(guī)章制度，涉及預算調劑、報銷核算、績效支出以及科研財務助理等，賦予科研人員更大的人、財、物的自主支配權，大大調動了科研人員的積極性，激發(fā)了科研人員創(chuàng)新活力。但在改革進入深水區(qū)后，如何更好地平衡“放”與“管”的關系、更大發(fā)揮績效支出的激勵作用、消除科研經費管理中的信息孤島、從碎片化改革后向整體改革推進等方面還存在一些問題，針對存在的問題，提出相應的工作思考與對策，旨在將科研經費“放管服”改革推向深入。

關鍵詞：科研經費；“放管服”改革；高校

為貫徹落實全國科技創(chuàng)新大會精神、及中共中央、國務院相關文件精神，推進科技領域“放管服”改革，各高校積極推動科研經費保障措施落地，切實為科研工作松綁助力，激發(fā)了科研人員積極性，增強了科研人員獲得感。隨著科研經費“放管服”改革不斷向縱深推進，還有一些問題要著力解決，以期釋放更大的改革紅利。

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X大學是北京市屬普通本科高校，具有八十余年的辦學歷史，形成了具有信息特色、行業(yè)特色、軍工特色的高校。根據(jù)教育部《2017年高等學?？萍冀y(tǒng)計資料匯編》公布的數(shù)據(jù) [1],X大學有教學與研究人員689人，其中高級職稱314人；立項科技課題總數(shù)為373項，科研總經費16,086.2萬元，其中政府資金11,925.0萬元，企事業(yè)單位委托資金3,322.3萬元，其他資金838.9萬元；發(fā)表學術專著5部，學術論文701篇；獲得省部級科技成果獎勵4項。X大學科技綜合實力和指標處于北京市屬高校中上游水平。

X大學科研經費“放管服”改革采取的舉措

為貫徹落實科研經費“放管服”改革精神，適應科研經費管理的新形勢、新變化和新要求，X大學財務管理、科技管理等職能部門及時修訂和完善了一系列科研經費管理規(guī)章制度，包括《X大學縱向科研經費管理辦法》《X大學橫向科研經費管理辦法》《X大學科研經費開支范圍及報銷細則》等十余項文件，構建了具有學校特色、寬嚴相濟、剛柔并濟的科研經費管理體系，大大調動了教師從事科學研究的積極性，為促進學校科研工作進一步發(fā)展提供了動力。

1.規(guī)范預算調劑范圍、審批程序及審批權限

為接好科研經費預算調劑下放的權限，學校制定出臺了《X大學財政科研項目經費預算調整管理辦法》，明確了預算調劑范圍，規(guī)范了學?？蒲薪涃M預算調劑審批程序，根據(jù)自然科學類和人文社科類科研項目的不同特點，分別設定了項目負責人、二級學院、科研管理部門和學校主管領導的預算調劑審批權限，并在驗收(結題)時向項目主管部門備案。預算調劑范圍包括但不限于以下內容，如直接費用中的材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、出版/文獻/信息傳播/知識產權事務費、印刷費（人文社科類）、資料費和數(shù)據(jù)采集費（人文社科類）、設備費（人文社科類）及其他支出，在項目總預算不變的情況下可據(jù)實進行調劑；直接費用中的會議費、差旅費、國際合作與交流費三項支出之間可以調劑使用，三項支出預算總額如需調減，可調劑用于項目其他方面直接經費支出；直接費用中的設備費（自然科學類）、勞務費、專家咨詢費等預算如需調減，可調劑用于項目其他方面支出。

2.實行科研經費報銷支出個性化管理

為對科研經費各項報銷支出實行個性化和區(qū)別化管理，學校制定出臺了《X大學科研會議費、差旅費和專家咨詢費管理辦法》《X大學教學科研人員因公臨時出國實施細則》等文件，如項目負責人對會議與研究項目的相關性把關，可根據(jù)科研項目需要自行組織召開會議；科研類會議費不納入學?！叭涃M”控制額度，取消科研會議對人數(shù)、天數(shù)的限制，為小型會議松綁；邀請國內外專家、學者和有關人員參加主辦的科研會議，對確需負擔的城市間交通費、國際旅費等可據(jù)實報銷。例如：取消科研差旅費對出差天數(shù)（原規(guī)定一次出差天數(shù)不得超過10天）的限制，項目組成員工作日期間出差的，可根據(jù)科研工作的實際需要自主確定時間；對偏遠山區(qū)和鄉(xiāng)野考察發(fā)生的差旅費用，涉及票據(jù)方面的問題進行個性化管理。又如：參照市場標準和行業(yè)標準，大幅度提高了科研經費中專家咨詢費的標準。

3.規(guī)范科研績效支出的提取和發(fā)放程序

科研經費“放管服”改革以來，經過公開競爭方式立項的科研項目（含專項、基金等）的間接費用均可列支績效支出，依據(jù)實際貢獻發(fā)放給直接參與研究的項目組成員，充分體現(xiàn)了尊重知識、尊重創(chuàng)新的理念，是最受廣大科研人員歡迎的一項舉措。為了切實用足、用好績效支出政策，學校制定出臺了《X大學間接經費使用與管理辦法》，充分考慮經費預算、到款情況、經費執(zhí)行進度、研究工作進度等因素，規(guī)范了間接經費中績效支出的提取程序、結題（驗收）前提取比例、審批權限和發(fā)放流程，為科研人員保駕護航，解除科研人員的后顧之憂。

4.建立科研財務助理隊伍

根據(jù)科研項目的實際需要，學校鼓勵各科研項目組聘用科研財務助理，其工資或勞務費在科研經費中列支。在學校相關職能部門的指導下，各科研項目組采取了靈活多樣的用工形式選聘科研財務助理，包括在職人員、退休返聘人員以及研究生等。在職人員擔任科研財務助理的，依據(jù)國家相關勞動法律法規(guī)，一般以項目期為聘用期限與學校簽訂正式勞動合同，并繳納社會保險。科研財務助理具有一定的財務知識并定期參加財務相關制度培訓，為科研項目預算編制與調劑、經費支出與報銷、財務決算與驗收等方面提供專業(yè)化服務，“專業(yè)的人做專業(yè)的事”，將科研人員從繁瑣的科研財務業(yè)務中解放出來，讓科研人員潛心從事科學研究，加強了財務管理與科學研究工作的有效銜接，提高了科研經費使用效益，確?？茖W研究高效和有序開展。[2]

X大學科研經費管理和使用中存在的問題

1.如何更好地平衡“放”與“管”的關系

在科研經費不斷“放”的過程中，賦予了科研人員更大的經費自主支配權，科研人員也容易產生誤區(qū)，競爭性的科研項目是項目負責人和團隊成員憑著自己的實力和“本事”爭取得來的，科研經費是由學校財務部門“代管的經費”，只要能順利完成科研合同或達到科研任務目標，科研經費的支出和使用理所當然應由項目組掌控，特別是國家層面對于科研經費以“放”為主基調，容易忽視科研經費公共資金的屬性?？蒲薪涃M的“管”就是在簡政放權的同時，運用各種現(xiàn)代化手段，對科研經費進行科學管理，提高科研經費使用的規(guī)范性。各種巡視、巡察、審計等仍將科研經費的使用作為監(jiān)督檢查的重點，在“管”的視角下往往從嚴審視經費支出的相關性、合規(guī)性以及合理性，容易產生預算執(zhí)行不科學、經費支出不規(guī)范、報銷人員不誠信等問題。學校需要不斷調整“放”與“管”的關系，構建既符合科研活動規(guī)律又能滿足科研項目經費管理要求的科研經費管理體系，以達到“管而不死，放而不亂”的境界。

2.如何更大地發(fā)揮績效支出的激勵作用

科研經費中的間接費用除用于補償項目承擔單位房屋、儀器設備、水、電、氣、暖等耗費以及有關管理費用后，其余部分主要列支項目組成員的績效支出。以國家自然科學基金為例，間接費用一般按不超過項目直接費用扣除設備購置費后的一定比例核定，實行總額控制，具體比例如下：500萬元及以下部分為20%；超過500萬元至1,000萬元的部分為13%；超過1,000萬元的部分為10%。[3]據(jù)有關資料顯示: 2018年國家自然科學基金評審資助42,150項，直接費用2,091,307.35萬元，平均資助強度49.62萬元。[4]以一個項目購置10萬元設備為例，直接經費扣除設備購置費以后為39.62萬元，按20%比例計算，間接經費為7.92萬元；間接經費中X大學按30%比例提取管理費，若其余70%比例作為績效支出，績效支出額度為5.55萬元，僅占總經費的9.64%?？茖W研究工作主要是研究人員在高強度、高壓力下的智力付出和創(chuàng)新性勞動，目前設置的績效支出經費比例還無法真正體現(xiàn)出對科研人員智力勞動和人力成本的補償。從國際比較來看，我國科研項目間接費用與績效支出比例與美國等國家相比比例偏低。

3.如何消除科研經費管理中的信息孤島

科研經費管理主要涉及科研管理部門、財務部門、資產及采購管理部門，各個部門都有自己的信息系統(tǒng)，如科技處的科研管理系統(tǒng)、項目申報系統(tǒng)，財務處的預約報賬系統(tǒng)、會計核算系統(tǒng)、財務查詢系統(tǒng)和資金支付系統(tǒng)，資產管理處的設備采購系統(tǒng)、資產管理系統(tǒng)等。目前，各個信息系統(tǒng)間存在信息孤島現(xiàn)象，信息不能共享，對于多校區(qū)辦學的X大學來說，科研人員申請預算調整、設備采購、經費報銷審批等還需要在各個職能部門之間手工傳遞，流轉中不可避免地出現(xiàn)延遲、停滯、重復等現(xiàn)象，大大影響了科研人員的工作效率。

4.如何從碎片化改革后向整體改革推進

在“放管服”的大背景下，一些容易的、好改的任務都已經完成或超額完成了，剩下的是難啃的“硬骨頭”，改革進入到深水區(qū)和攻堅期。在健全科研信用管理體系、完善科研經費內部控制、改進科研績效評價、規(guī)范科研經費審計以及促進科技成果轉化等還有很多問題需要深入研究并加以解決。只有不斷把改革向縱深和整體推進，最大限度形成改革合力，充分釋放改革紅利，才能全面形成充滿活力的科技管理和運行機制，進一步激發(fā)科研人員積極性、創(chuàng)造性。

下一步工作的思考與對策

1.寬嚴相濟、剛柔并濟，讓科研經費在陽光下運行

在貫徹落實“放管服”改革的過程中，需要放的要放開，需要收的還要收緊?！胺拧辈坏扔凇胺湃巍?，是拓寬科研經費支出渠道，賦予科研人員更大的自主權，在為預算調劑、報銷支出、績效激勵等 “松綁”的同時，對相關性不強、敏感性支出應嚴格審核。例如：調研類差旅費報銷，不能僅憑往返城市間交通費票據(jù)和住宿費發(fā)票，為便于查證科研活動的合理性和真實性，報銷時應提供詳細調研報告，由項目負責人簽字確認，以規(guī)范差旅費的報銷內容；加強科研類國際合作與交流費報銷憑證的審核，報銷時應提供出國任務批件、護照復印件（含簽證和出入境記錄）、有效費用明細票據(jù)等相關材料；為保障資金支出有痕跡、可倒查，勞務費、專家咨詢費、績效支出等所有人員經費性質的支出全部通過銀行卡發(fā)放，不允許使用現(xiàn)金。準確把握“政策寬松、管理嚴格”的原則，建立寬嚴相濟、剛柔并濟的科研經費管理體系，讓科研經費更好地在陽光下運行。

2.提高間接費用比重，進一步發(fā)揮績效支出的激勵作用

從國家政策層面來講，2018年7月印發(fā)的《國務院關于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發(fā)〔2018〕25號）明確指出，[5]對全時、全職承擔任務的團隊負責人以及引進的高端人才，可以實行年薪制，項目承擔單位應在項目立項時與項目管理專業(yè)機構協(xié)商年薪標準，所需經費在項目經費中單獨核定；對試驗設備依賴程度低和實驗材料耗費少的基礎研究、軟件開發(fā)、集成電路設計等智力密集型項目，應提高間接經費比例；對數(shù)學等純理論基礎研究項目，可進一步根據(jù)實際情況適當調整間接經費比例。以上措施為下一步深入改革指明了方向，希望有關主管部門和地方政府盡快出臺實施細則和可操作的實施方案，讓科研人員能夠依法合規(guī)地從科學研究中獲得更大收益，補償項目組成員人力成本的付出，切實增加科研人員的成就感和獲得感，對于進一步調動廣大教師積極性、高質量地完成科研項目具有重要意義。目前，地方政府對高校實行績效工資總量控制，北京市工資主管部門已經明確科研經費列支的績效獎勵不占績效工資的總量，解除了市屬高校的后顧之憂。

3.優(yōu)化工作流程，讓科研經費相關信息實現(xiàn)共享

學校由信息化管理部門對科研經費相關業(yè)務信息系統(tǒng)進行數(shù)據(jù)梳理和流程再造，建立統(tǒng)一數(shù)據(jù)交換平臺，實現(xiàn)科研、財務、資產、采購等數(shù)據(jù)同步與信息共享，實現(xiàn)科研經費相關業(yè)務跨系統(tǒng)平臺辦理，科研管理系統(tǒng)把科研項目立項信息、經費預算以及預算調整情況等實時同步到財務信息系統(tǒng)，便于財會人員進行科研經費審核報銷及資金收付；科研賬務信息與科研管理系統(tǒng)共享，便于項目負責人和科研管理部門及時準確了解預算執(zhí)行情況和經費支出情況；科研財務信息同步傳遞給審計部門，便于審計部門對科研經費支出過程進行監(jiān)控，及時進行結題審計。通過學?？蒲薪涃M信息的集成、運用和共享，實現(xiàn)有關業(yè)務系統(tǒng)無縫對接和線上流轉，節(jié)省科研人員的時間，提升學?？蒲泄芾矸账胶托?。

4.以攻堅克難的決心和勇氣，把改革推進深入

為全面推進科研經費“放管服”改革，還要在以下方面深入推進：一是加強科研信用體系建設。歸集科研項目立項、實施、經費報銷、驗收(結題)、績效評價等各階段進行信用記錄，作為今后項目立項及經費資助的重要依據(jù)。二是加強內部控制體系建設。通過識別科研經費使用和管理的風險，采取有效控制策略，結合學校實際情況設置內部控制方法并監(jiān)督執(zhí)行。三是加強績效評價體系建設。有針對性地開展項目績效評價工作，依據(jù)科研項目任務書考核目標和任務完成情況、經費管理使用情況，注重科技創(chuàng)新質量和實際貢獻。基礎前沿類項目突出同行評價，注重引入國際同行評價；應用研究和技術開發(fā)類項目突出市場評價，注重引入第三方和投資者評價；社會公益類項目突出社會評價，注重引入公眾評價。四是加強信息公開力度。學校建立科研項目及經費信息公開制度，通過各種形式公開科研項目立項信息、主要研究人員、經費安排與使用、大型儀器設備購置、項目研究成果以及結題（驗收）結論等情況，接受校內外監(jiān)督。

科研經費“放管服”改革是一項系統(tǒng)工程，應該在充分信任基礎上賦予項目承擔單位和科研人員更大的人、財、物支配權，激勵科研人員潛心研究、攻堅克難，大力提升原始創(chuàng)新能力和關鍵領域核心技術攻關能力，多出高水平成果，為高?？蒲泄ぷ鹘】悼焖侔l(fā)展保駕護航，為建設世界科技強國、服務于北京科技創(chuàng)新中心作出更大貢獻。（作者：謝新偉，單位：北京信息科技大學財務處）

參考文獻：

[1]中華人民共和國教育部科學技術司.2017年高等學?？萍冀y(tǒng)計資料匯編[M].北京：高等教育出版社,2018：102-103.

[2]陳菁.讓專業(yè)的人做專業(yè)的事—淺析高校財務助理制度[J].中國總會計師, 2018(8):136-138.

[3]國家自然科學基金資助項目資金管理辦法[EB/OL].（2017-09-06）[2019-01-04].http://www.nsfc.gov.cn/publish/portal0/tab229/info48335.htm. 

[4]國家自然科學基金2018年安排資助計劃達256億元[EB/OL].（2018-08-16）[2019-01-04].http://scitech.people.com.cn/n1/2018/0816/c1007-30232890.html.

[5]國務院關于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知[EB/OL].（2018-07-24）[2019-01-04].http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-07/24/content_5308787.htm.

《北京教育》雜志