深度貧困地區(qū)控輟保學(xué)應(yīng)優(yōu)化教育供給

脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)進(jìn)入決勝關(guān)鍵階段，深度貧困地區(qū)是“堅(jiān)中之堅(jiān)”。特別是在“三區(qū)三州”，貧困與惡劣的自然條件、薄弱的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、復(fù)雜的民族宗教問(wèn)題相互交織，到2020年高質(zhì)量完成“兩不愁三保障”脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)不愁吃、不愁穿“兩不愁”相對(duì)容易，但實(shí)現(xiàn)保障義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全“三保障”難度較大，尤其是發(fā)展鞏固義務(wù)教育，確保2020年全國(guó)九年義務(wù)教育鞏固率達(dá)到95%，困難多、任務(wù)重、責(zé)任大?？剌z保學(xué)是脫貧攻堅(jiān)中的一項(xiàng)重要指標(biāo)，堅(jiān)決啃下這一“硬骨頭”，努力實(shí)現(xiàn)“一個(gè)都不能少”，是用好教育這個(gè)拔掉窮根、穩(wěn)定脫貧和阻斷貧困代際傳遞治本之策的基本要求。

綜合精準(zhǔn)施策，控輟保學(xué)難題成功破冰

扶貧先扶志，扶貧必扶智；志智雙扶，端靠教育。貧困地區(qū)“控輟難”“保學(xué)難”問(wèn)題，長(zhǎng)期以來(lái)是教育扶貧脫貧工作推進(jìn)的最大阻力。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把脫貧攻堅(jiān)擺到治國(guó)理政的突出位置，高度重視教育在脫貧攻堅(jiān)中的基礎(chǔ)性、根本性作用，并作出重要部署。但受地理環(huán)境、思想觀念、家庭經(jīng)濟(jì)狀況和教育條件等多種因素影響，“三區(qū)三州”仍不同程度存在適齡兒童青少年失學(xué)輟學(xué)現(xiàn)象，勸返未成年人復(fù)學(xué)難度很大。2018年，教育部實(shí)施“奮進(jìn)之筆”——扶智育人教育脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)，筆者參加了“三區(qū)三州”部分地區(qū)教育精準(zhǔn)扶貧脫貧政策調(diào)研?！叭齾^(qū)三州”各地黨委、政府深入落實(shí)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)控輟保學(xué)提高義務(wù)教育鞏固水平的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》），以鞏固提升義務(wù)教育普及水平取得的階段性成效。

建立控輟保學(xué)工作體系，逐級(jí)壓實(shí)責(zé)任。甘肅甘南州將“控輟勸返復(fù)學(xué)”工作納入年度考核指標(biāo)，按“雙線四層”責(zé)任制即縣市政府—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府—村委會(huì)—學(xué)生家長(zhǎng)為一線，縣市教育局—學(xué)?！嘀魅巍獙W(xué)生為一線，層層簽訂目標(biāo)責(zé)任書(shū)，逐級(jí)分解目標(biāo)任務(wù)，實(shí)行“黃牌警示制”和責(zé)任追究制，確保責(zé)任落實(shí)到人。2017年，全州九年義務(wù)教育鞏固率達(dá)到95.11%，超過(guò)省定指標(biāo)（93%）。云南怒江州蘭坪縣2017年九年義務(wù)教育鞏固率為82.76%，啟動(dòng)控輟保學(xué)“清零”行動(dòng)，2017年末有義務(wù)教育階段輟學(xué)生149人，2018年春季學(xué)期勸返89人，開(kāi)創(chuàng)宣傳普及—?jiǎng)訂T勸返—行政處罰—提起訴訟“四步曲”，成功審理啦井鎮(zhèn)因輟學(xué)引發(fā)的“官告民”案件，對(duì)輟學(xué)問(wèn)題起到了很好的警示作用。

加強(qiáng)精準(zhǔn)控輟工作力度，完善動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制。青海省建立學(xué)籍系統(tǒng)與國(guó)家人口信息庫(kù)比對(duì)核查機(jī)制，運(yùn)用大數(shù)據(jù)信息化手段，構(gòu)建義務(wù)教育全過(guò)程動(dòng)態(tài)跟蹤機(jī)制和輟學(xué)生預(yù)警、報(bào)告和勸返機(jī)制。海南州2018年年初與省上系統(tǒng)對(duì)接核查摸排，截至5月中旬，全州7—15周歲不在本省學(xué)籍庫(kù)的輟學(xué)生總數(shù)5886人中核減5627人，核減率95.6%；應(yīng)勸返五類(lèi)輟學(xué)生（大病、殘疾、入寺、在家勞動(dòng)、外出務(wù)工）核查總計(jì)2650名，復(fù)學(xué)2485名，勸返率93.8%，全州義務(wù)教育鞏固率達(dá)到94.5%。

全面落實(shí)教育扶貧惠民政策，強(qiáng)化精準(zhǔn)資助效能。各地認(rèn)真落實(shí)國(guó)家各級(jí)各類(lèi)教育資助政策，并根據(jù)地方實(shí)際拓展基本公共教育服務(wù)內(nèi)容，對(duì)符合資助政策的學(xué)生實(shí)現(xiàn)應(yīng)助盡助。除國(guó)家明確西藏15年教育免費(fèi)和“三包”（包吃、包住、包基本學(xué)習(xí)費(fèi)用）政策、新疆南疆四地州14年免費(fèi)教育政策外，青海對(duì)其所屬六州所有學(xué)生實(shí)施15年免費(fèi)教育，云南對(duì)怒江州和迪慶州實(shí)施14年免費(fèi)教育，四川對(duì)甘孜州、阿壩州和涼山州實(shí)施15年免費(fèi)教育，特別是義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”、農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃等惠民政策的實(shí)施，基本上杜絕了因貧輟學(xué)現(xiàn)象。西藏的“三包”政策覆蓋學(xué)前至高中階段農(nóng)牧民學(xué)生和城鎮(zhèn)困難家庭學(xué)生，農(nóng)牧區(qū)義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃覆蓋義務(wù)教育階段所有農(nóng)牧民子女。2018年，九年義務(wù)教育鞏固率達(dá)到93.9%，接近94.2%的當(dāng)年全國(guó)平均水平。

控輟保學(xué)難題破冰前行，初戰(zhàn)告捷，助力脫貧攻堅(jiān)取得突破性進(jìn)展，展示了我們的政治優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)。中央統(tǒng)籌、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）負(fù)總責(zé)、市（地、州）縣抓落實(shí)的工作機(jī)制，要求各級(jí)黨委政府將脫貧攻堅(jiān)作為重大的政治任務(wù)和民生工程，將義務(wù)教育控輟保學(xué)擺在重中之重的地位，壓實(shí)縣市長(zhǎng)、教育局長(zhǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、校長(zhǎng)、村長(zhǎng)、家長(zhǎng)“六級(jí)”責(zé)任制。政府主導(dǎo)的入學(xué)聯(lián)控聯(lián)保機(jī)制、行政督促?gòu)?fù)學(xué)機(jī)制、控輟保學(xué)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制、督導(dǎo)檢查機(jī)制和考核問(wèn)責(zé)機(jī)制，在抓好控輟保學(xué)工作中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。正如青海果洛州教育局匯報(bào)時(shí)指出的，在控輟保學(xué)入戶(hù)摸底、造冊(cè)登記、核減勸返、安置教學(xué)、保障后勤過(guò)程中，他們所做的工作可以用“踏遍千山萬(wàn)水，歷盡千辛萬(wàn)苦，想盡千方百計(jì)，走進(jìn)千家萬(wàn)戶(hù)，說(shuō)盡千言萬(wàn)語(yǔ)，成效千真萬(wàn)確”來(lái)概括。

改善教育供給，因地制宜解決當(dāng)?shù)貑?wèn)題

貧困地區(qū)不同程度存在的中小學(xué)生失學(xué)輟學(xué)現(xiàn)象，是我國(guó)實(shí)現(xiàn)全面普及九年義務(wù)教育的痛點(diǎn)與難點(diǎn)?！锻ㄖ穼⑤z學(xué)的主要原因歸為三類(lèi)，并提出了具體應(yīng)對(duì)措施：一是提高質(zhì)量控輟，避免因?qū)W習(xí)困難或厭學(xué)而輟學(xué)；二是落實(shí)扶貧控輟，避免因貧失學(xué)輟學(xué)；三是強(qiáng)化保障控輟，避免因上學(xué)遠(yuǎn)、上學(xué)難而輟學(xué)。當(dāng)然，無(wú)論是因貧失學(xué)輟學(xué)、因?qū)W習(xí)困難或厭學(xué)而輟學(xué)，還是因上學(xué)遠(yuǎn)上學(xué)難而輟學(xué)，可能同時(shí)存在“讀書(shū)無(wú)用論”的影響，這在邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)更為普遍?？梢哉f(shuō)，隨著貧困地區(qū)辦學(xué)條件改善和學(xué)生資助體系的完善，學(xué)生輟學(xué)的原因、輟學(xué)學(xué)生的年級(jí)正在發(fā)生明顯變化，因貧輟學(xué)和因遠(yuǎn)輟學(xué)的學(xué)生大幅度減少，因?qū)W習(xí)困難或厭學(xué)而輟學(xué)的現(xiàn)象相對(duì)高發(fā)。“三區(qū)三州”各地根據(jù)中央決策部署和政策要求，結(jié)合本地實(shí)際，提出應(yīng)對(duì)輟學(xué)的本地化解決方案。

調(diào)整學(xué)校布局和學(xué)制，保障就近入學(xué)。四川甘孜州在地廣人稀、居住人口分散、交通不便的高原農(nóng)牧區(qū)，大力發(fā)展“幼小一體化”精品學(xué)校，即小學(xué)低段3年加學(xué)前3年的“3+3”或小學(xué)6年加學(xué)前3年的“6+3”兩種模式的小規(guī)模學(xué)校，低齡兒童在家門(mén)口完成學(xué)前教育、小學(xué)或部分小學(xué)教育，年齡較大時(shí)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣城集中寄宿就讀完成四至九年級(jí)的小學(xué)和初中教育。目前全州已建成幼小一體化學(xué)校200多所，九年義務(wù)教育鞏固率從2011年的70.7%提高到2017年的94.3%。

豐富課程設(shè)置和內(nèi)容，增強(qiáng)教材適宜性。云南迪慶州結(jié)合區(qū)域內(nèi)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和學(xué)生個(gè)體實(shí)際，加強(qiáng)普通教育、職業(yè)教育統(tǒng)籌，促進(jìn)初中普職融合。通過(guò)在普通初中學(xué)校開(kāi)設(shè)職業(yè)初中班或職業(yè)技術(shù)課程方式，組織學(xué)習(xí)基礎(chǔ)薄弱、學(xué)習(xí)困難的部分初中學(xué)生選修職業(yè)教育專(zhuān)業(yè)課程，同時(shí)規(guī)定選修職業(yè)技術(shù)課程的學(xué)生比例不超過(guò)在校生總數(shù)的5%。普通學(xué)校在注重文化知識(shí)學(xué)習(xí)的同時(shí)，加大體育、音樂(lè)、美術(shù)、民族文化和手工課的課時(shí)比重，增加孩子學(xué)習(xí)興趣。2017年底，全州小學(xué)適齡兒童入學(xué)率為99.85%，初中毛入學(xué)率達(dá)到108.77%。

發(fā)展雙語(yǔ)學(xué)前教育，打牢義務(wù)教育基礎(chǔ)。新疆堅(jiān)持學(xué)前教育優(yōu)先發(fā)展，以南疆四地州為重點(diǎn)，加快普及農(nóng)村學(xué)前三年免費(fèi)雙語(yǔ)教育，2017年學(xué)前三年毛入園率達(dá)到95.95%，實(shí)現(xiàn)國(guó)家通用語(yǔ)言教學(xué)全覆蓋。

加大學(xué)習(xí)幫扶力度，增強(qiáng)學(xué)生學(xué)習(xí)信心。新疆和田地區(qū)著力校內(nèi)、拓展校外，通過(guò)辦好“強(qiáng)化班”“補(bǔ)習(xí)班”“愛(ài)心班”“夜校班”和“訪民情、惠民生、聚民心”駐村工作隊(duì)幫扶等多種途徑，加強(qiáng)學(xué)生國(guó)家通用語(yǔ)言文字的學(xué)習(xí)。根據(jù)國(guó)家通用語(yǔ)言文字水平統(tǒng)一測(cè)試成績(jī)將小學(xué)和初中各年級(jí)學(xué)生分為ABC班，對(duì)強(qiáng)化班（C班）增加課時(shí)。駐村工作隊(duì)利用每周二、四、六晚上在村委會(huì)組織本村五、六年級(jí)學(xué)生學(xué)習(xí)國(guó)家通用語(yǔ)言文字。

實(shí)施學(xué)業(yè)補(bǔ)償教育，確保勸返學(xué)生學(xué)得好。四川涼山州西昌市針對(duì)全市990名輟學(xué)超齡學(xué)生（年齡超過(guò)15歲沒(méi)完成義務(wù)教育的青少年），由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦負(fù)責(zé)、屬地學(xué)校配合，提供第二次機(jī)會(huì)完成義務(wù)教育，選派業(yè)務(wù)能力、工作責(zé)任心強(qiáng)的教師授課，培訓(xùn)結(jié)束后通過(guò)考試達(dá)到相應(yīng)學(xué)業(yè)水平的發(fā)放結(jié)業(yè)證，并要求掌握一門(mén)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)靠技能脫貧。

問(wèn)題挑戰(zhàn)仍存，探索控輟保學(xué)新思路

控輟保學(xué)既要打好攻堅(jiān)戰(zhàn)，也要打好持久戰(zhàn)。在“三區(qū)三州”，宗教文化濃厚、“直過(guò)”民族（中華人民共和國(guó)成立后從原始社會(huì)直接過(guò)渡到社會(huì)主義社會(huì)的少數(shù)民族）和人口較少民族聚居區(qū)，控輟保學(xué)形勢(shì)依然嚴(yán)峻，即使在其他地區(qū)，行政強(qiáng)制手段稍有松懈，輟學(xué)率也有可能反彈。黨中央審時(shí)度勢(shì)，以一鼓作氣攻城拔寨的決心，在今年開(kāi)展貧困地區(qū)控輟保學(xué)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，意在建立健全控輟保學(xué)長(zhǎng)效機(jī)制。為此需要探索加快深度貧困地區(qū)教育發(fā)展的新路徑，使控輟保學(xué)工作由初期的“進(jìn)得來(lái)”“留得住”向“學(xué)得好”“升得了”方向延伸。

處理好深度貧困地區(qū)教育的直接成本和機(jī)會(huì)成本的關(guān)系，探索有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目在控輟保學(xué)中的作用和機(jī)制。在“三區(qū)三州”，盡管?chē)?guó)家和各地保障各教育階段建檔立卡學(xué)生從入學(xué)到畢業(yè)全程全部資助，但對(duì)于深度貧困地區(qū)群眾來(lái)說(shuō)，免費(fèi)教育并不是完全免費(fèi)的，還有許多定期發(fā)生的校服、交通、學(xué)習(xí)用具乃至生活費(fèi)用等方面的顯性成本。而且，接受教育要付出機(jī)會(huì)成本，牧業(yè)生產(chǎn)相對(duì)簡(jiǎn)單，一個(gè)孩子能把牛羊趕到山上去就是在生產(chǎn)，挖上幾天蟲(chóng)草就能解決農(nóng)牧民一年半載的收入，因此農(nóng)忙時(shí)節(jié)學(xué)生曠課、輟學(xué)問(wèn)題嚴(yán)重。為此，在鞏固提升現(xiàn)有義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”普惠性政策的基礎(chǔ)上，要探索利用有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付方式給貧困家庭提供現(xiàn)金或物資，但要求受益家庭必須履行按時(shí)送子女就學(xué)、關(guān)注孩子學(xué)習(xí)等方面的義務(wù)，根治因家庭經(jīng)濟(jì)壓力或勞動(dòng)力需求而產(chǎn)生的曠課、輟學(xué)問(wèn)題。

處理好深度貧困地區(qū)傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文明的關(guān)系，強(qiáng)化教育“志智雙扶”和移風(fēng)易俗作用，創(chuàng)新教育對(duì)口支援方式。“三區(qū)三州”少數(shù)民族聚居的區(qū)域性貧困，很大程度上是受民族文化、生活習(xí)俗和宗教影響產(chǎn)生的宿命觀造成的。在這些地區(qū)，教育發(fā)展要著眼于重構(gòu)人們的價(jià)值觀和行為方式，推廣普及現(xiàn)代科學(xué)知識(shí)，遏制和禁止宗教對(duì)教育的影響和滲透。教育扶貧要著力于扶思想、扶觀念、扶信心，激發(fā)貧困群眾窮則思變的內(nèi)生動(dòng)力，增強(qiáng)穩(wěn)定脫貧能力；加強(qiáng)勵(lì)志教育，健全學(xué)習(xí)幫扶制度，提升學(xué)生學(xué)習(xí)動(dòng)力與學(xué)習(xí)能力。擴(kuò)大東部發(fā)達(dá)地區(qū)和深度貧困地區(qū)之間的教育交流合作，采取選派管理團(tuán)隊(duì)和骨干教師進(jìn)駐指導(dǎo)、“互聯(lián)網(wǎng)+教育”共享優(yōu)質(zhì)教育資源和邊疆民族教育異地辦學(xué)等援助方式，帶動(dòng)輻射貧困地區(qū)學(xué)校轉(zhuǎn)變教育觀念，提高教育質(zhì)量，培養(yǎng)各種人才。

處理好義務(wù)教育和非義務(wù)教育的關(guān)系，加快普及高中階段教育。確保深度貧困地區(qū)如期完成“發(fā)展教育脫貧一批”任務(wù)，義務(wù)教育是核心，學(xué)前教育是基礎(chǔ)，高中教育是關(guān)鍵，職業(yè)教育是重點(diǎn)。在確保義務(wù)教育優(yōu)先發(fā)展的基礎(chǔ)上，加快普及高中階段教育，讓貧困地區(qū)適齡青少年都有機(jī)會(huì)通過(guò)接受職業(yè)教育、高等教育或職業(yè)培訓(xùn)助力家庭穩(wěn)定脫貧。高中階段教育普及攻堅(jiān)要以中西部貧困地區(qū)、民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)、革命老區(qū)等教育基礎(chǔ)薄弱、普及程度較低的地區(qū)，特別是“三區(qū)三州”等集中連片特殊困難地區(qū)為重點(diǎn)，適當(dāng)調(diào)整普高與中職的比例，解決大部分學(xué)生想上普高而又上不了的問(wèn)題，進(jìn)一步加大對(duì)貧困地區(qū)職業(yè)教育的支持力度，深入實(shí)施職業(yè)教育東西部協(xié)作，支持建檔立卡等貧困家庭學(xué)生到對(duì)口幫扶省市接受高質(zhì)量職業(yè)教育，繼續(xù)增加重點(diǎn)高校專(zhuān)項(xiàng)招收農(nóng)村和貧困地區(qū)學(xué)生人數(shù)，讓他們?cè)敢鈱W(xué)、學(xué)得好，做到本領(lǐng)在手，升學(xué)有信心、就業(yè)有保障、脫貧有希望。

（作者系國(guó)家教育發(fā)展研究中心專(zhuān)題研究部主任、研究員）

《中國(guó)教育報(bào)》2019年06月27日第6版