高等教育強(qiáng)國之本：法治化及其未來

摘 要：自1949年新中國成立以來，高等教育經(jīng)歷了產(chǎn)生與探索發(fā)展、恢復(fù)發(fā)展、高速發(fā)展和穩(wěn)步發(fā)展與治理提升四個(gè)階段，取得了一系列重大成就。這些成就的取得是建立在中國高等教育法治化基礎(chǔ)之上的，通過堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持穩(wěn)步推進(jìn)、堅(jiān)持依法治校、堅(jiān)持深化改革和堅(jiān)持完善法律體系，高等教育法治化成功推動(dòng)了中國高等教育大國地位的建立。未來的中國高等教育強(qiáng)國之路，必須堅(jiān)持法治化道路，這就要求必須堅(jiān)持高等教育規(guī)律和法治建設(shè)規(guī)律的統(tǒng)一，必須堅(jiān)持良法之治，必須堅(jiān)持扎根中國，必須走向質(zhì)量提升之路。

關(guān)鍵詞：高等教育；發(fā)展階段；法治化

自1949年新中國成立以來，中國高等教育取得了一系列重大成就。據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前，中國高等教育的規(guī)模已經(jīng)位居世界第一，高等教育在學(xué)總規(guī)模近4,000萬人，高等教育毛入學(xué)率超過45%[1]，預(yù)測(cè)2019年將超過50%[2]，正式進(jìn)入普及化階段。在新時(shí)代背景下，世界政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)面臨政治多極化、全球化、社會(huì)信息化、文化多樣化深入發(fā)展，全球治理體系和國際秩序變革加速推進(jìn)，科技進(jìn)步日新月異，教育國際化潮流日益凸顯等挑戰(zhàn)。[3]如何實(shí)現(xiàn)高等教育強(qiáng)國目標(biāo)，在教育強(qiáng)國建設(shè)中面向新時(shí)代、贏得新時(shí)代，[4]已經(jīng)成為新時(shí)代中國高等教育必須承擔(dān)的使命。因此，在新中國成立70周年之際，總結(jié)中國高等教育發(fā)展過程中所取得的成就及其原因，推進(jìn)中國高等教育強(qiáng)國建設(shè)，就顯得極為必要。

中國高等教育的發(fā)展與高等教育法治化歷程的暗合

新中國成立以來的高等教育發(fā)展，就是一部高等教育法治化的歷史。高等教育領(lǐng)域法律規(guī)范的產(chǎn)生、發(fā)展、繁榮和中國高等教育自身的產(chǎn)生、發(fā)展、繁榮基本是同頻共振的，中國高等教育法治歷程的劃分和中國高等教育發(fā)展階段的劃分也基本是相互印證的。

第一，產(chǎn)生與探索發(fā)展階段（1949年—1977年）。中國高等教育界一般將1977年作為中國高等教育發(fā)展的一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)，原因主要在于1977年時(shí)我國正式恢復(fù)高校統(tǒng)一招生考試制度。[5]在這一階段早期，新中國高等教育對(duì)舊有的高等院校進(jìn)行接收改造，依照蘇聯(lián)模式建構(gòu)起中國的高等教育體系，后經(jīng)過1958年“大躍進(jìn)”，中國高等教育出現(xiàn)了高速擴(kuò)張，直到1961年才進(jìn)入了“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”階段。[6]遺憾的是，1966年開始直到1977年，中國的高等教育就進(jìn)入了停滯破壞階段。與之同時(shí)，高等教育的法治化也沿著這條路線演進(jìn)，新中國正式成立前的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》以及1954年《中華人民共和國憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》），為新中國成立初期的中國高等教育事業(yè)奠定了法治基礎(chǔ)，提供了憲法保障。之后，在此基礎(chǔ)上，我國先后頒布了《關(guān)于高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的決定》《關(guān)于實(shí)施高等學(xué)校課程改革的決定》《高等學(xué)校暫行規(guī)程》《關(guān)于改革學(xué)制的決定》《關(guān)于一九五三年全國高等學(xué)校院系調(diào)整的計(jì)劃》等一系列法律法規(guī)，[7]有力地促進(jìn)了中國高等教育的法治化。據(jù)數(shù)據(jù)顯示：這一階段，我國共頒布行政法規(guī)20項(xiàng)，部門規(guī)章27項(xiàng)，黨內(nèi)法規(guī)1項(xiàng)，為中國高等教育的法治化道路奠定了初步基礎(chǔ)，也為我國高考恢復(fù)招生后高等教育法律法規(guī)的制定，積累了法治經(jīng)驗(yàn)。

第二，恢復(fù)發(fā)展階段（1978年—1998年）。這一階段開始的標(biāo)志性事件是1978年黨的十一屆三中全會(huì)和全國科學(xué)大會(huì)，高等教育的重要性再次凸顯出來，高等教育進(jìn)入快速的恢復(fù)發(fā)展階段，高等教育規(guī)模不斷擴(kuò)大，體制機(jī)制改革不斷推進(jìn)。到1997年時(shí)，我國普通高校達(dá)1,022所，普通高校在校生340余萬人，普通高校研究生接近20萬人，教職工102萬人，專職教師40萬人，取得了令人矚目的巨大成就。[8]同時(shí)，這一時(shí)期的巨大成就是在法治路徑下開展的，又得到了高等教育法制的有力保障。這一時(shí)期，1982年《憲法》的通過為高等教育提供了根本依據(jù)，隨之《中華人民共和國教師法》《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國職業(yè)教育法》相繼出臺(tái)，[9]高等教育主要涉及的領(lǐng)域初步實(shí)現(xiàn)了法治化，這也為1998年《中華人民共和國高等教育法》（以下簡(jiǎn)稱《高等教育法》）的制定積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。在這一時(shí)期，隨著中國高等教育恢復(fù)發(fā)展，中國高等教育領(lǐng)域的法律法規(guī)大規(guī)模出臺(tái)，初步形成了較為完整的高等教育法律體系。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，這一時(shí)期，我國共頒布法律1項(xiàng)，行政法規(guī)29項(xiàng)，部門規(guī)章52項(xiàng)。在中國高等教育的恢復(fù)發(fā)展階段，高等教育的法治化同樣成就巨大，不僅是在立法領(lǐng)域，而且高等教育的執(zhí)法、監(jiān)督、普法等法制體系也漸次形成，邁出了法治化的堅(jiān)實(shí)步伐。

第三，高速發(fā)展階段（1999年—2009年）。這一階段是高等教育的迅速擴(kuò)張時(shí)期，標(biāo)志性事件是1999年1月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部制定《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》，明確提出到2010年高等教育毛入學(xué)率要達(dá)到15%，在這一行動(dòng)計(jì)劃的帶動(dòng)下，中國高等學(xué)校迅速擴(kuò)大招生規(guī)模，高等教育的毛入學(xué)率在較短時(shí)期內(nèi)就得到大幅提高，毛入學(xué)率在2002年就達(dá)到了15%。到2009年，全國共有普通高等學(xué)校和成人高等學(xué)校2,689所，各類高等教育總規(guī)模達(dá)到2,979萬人，高等教育毛入學(xué)率達(dá)到24.2%。[10]從高等教育法治化進(jìn)程來看，高等教育的迅速發(fā)展獲得了高等教育法律法規(guī)的有力保障，其中，起點(diǎn)是1997年黨的十五大明確提出依法治國基本方略，之后在1999年12月，教育部印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)教育法制建設(shè)的意見》，提出教育領(lǐng)域必須按照依法治國基本方略的要求，進(jìn)行深刻的觀念更新與制度變革，加強(qiáng)法制建設(shè)，全面實(shí)行依法治教。根據(jù)1998年制定的《高等教育法》，高等教育領(lǐng)域的依法治教原則成為了高等教育發(fā)展的一個(gè)基本原則，高等教育領(lǐng)域的依法行政、法規(guī)制定、法規(guī)清理等活動(dòng)進(jìn)行得如火如荼。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，這一時(shí)期，我國共頒布行政法規(guī)11項(xiàng)，部門規(guī)章1,748項(xiàng)，黨內(nèi)法規(guī)9項(xiàng)。隨著中國高等教育的迅速大眾化，接受高等教育漸漸成為人們的生活方式，高等教育所涉及的社會(huì)生活領(lǐng)域越來越多，這也就要求高等教育法律法規(guī)的建設(shè)要及時(shí)跟進(jìn)，及時(shí)形成完善的高等教育法律體系。

第四，穩(wěn)步發(fā)展與治理提升階段（2010至今）。在中國高等教育高速發(fā)展的過程中，世界其他國家的高等教育已經(jīng)開始向質(zhì)量提升的轉(zhuǎn)向。中國高等教育的質(zhì)量意識(shí)也是在中國高等教育高速發(fā)展的過程中不斷建立起來的。在高等教育領(lǐng)域，2009年開始的合格評(píng)估，目標(biāo)所指正是高等教育的質(zhì)量問題。在國家層面，高等教育走質(zhì)量提升道路的標(biāo)志性事件則是2010年7月29日教育部頒發(fā)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，提出到2020年高等教育毛入學(xué)率達(dá)40%的目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)提高人才培養(yǎng)質(zhì)量、建立高校分類體系，實(shí)行分類管理，加快建設(shè)一流大學(xué)和一流學(xué)科。[11]這一階段中，我國高等教育的規(guī)模雖然繼續(xù)穩(wěn)步擴(kuò)大，但是，質(zhì)量提升已經(jīng)成為高等教育的核心任務(wù)，質(zhì)量意識(shí)、質(zhì)量革命、質(zhì)量中國成為中國高等教育發(fā)展的核心命題。其原因主要在于2019年，中國高等教育毛入學(xué)率即將突破50%，正式進(jìn)入普及化階段，高等教育的內(nèi)涵式發(fā)展已經(jīng)成為時(shí)代所需，時(shí)不我待。同時(shí)，這一階段中國高等教育法律法規(guī)建設(shè)方面也基本圍繞著穩(wěn)步發(fā)展和質(zhì)量提升展開，2018年修訂的《高等教育法》更是明確規(guī)定了“推進(jìn)高等教育體制改革和高等教育教學(xué)改革，優(yōu)化高等教育結(jié)構(gòu)和資源配置，提高高等教育的質(zhì)量和效益”[12]。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國共頒布法律4項(xiàng)，行政法規(guī)6項(xiàng)，部門規(guī)章500項(xiàng)，黨內(nèi)法規(guī)14項(xiàng)。其中，諸多法律法規(guī)涉及高等教育的質(zhì)量提升和相關(guān)具體舉措，尤其需要指出的是，黨的十九大確定中國進(jìn)入新時(shí)代后，中國高等教育強(qiáng)起來已經(jīng)成為高等教育的時(shí)代主題，而做強(qiáng)中國高等教育，內(nèi)涵式發(fā)展是必然方向，法治化則是基本保障。

中國高等教育法治化的基本經(jīng)驗(yàn)

從以上的梳理中，我們可以看到，中國高等教育的法治化進(jìn)程是和中國高等教育的發(fā)展相伴相隨的，這也是新中國高等教育發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn)。在這一過程中，我國高等教育的法治化取得了巨大成就，也積累了大量經(jīng)驗(yàn)，這是需要我們予以總結(jié)，并在未來中國高等教育強(qiáng)國建設(shè)道路上所必須堅(jiān)持的。中國高等教育成就的取得，是法治保障的結(jié)果，也需要法治來保障其持續(xù)性。經(jīng)過總結(jié)，本文認(rèn)為，中國高等教育的法治化建設(shè)經(jīng)驗(yàn)包括如下幾個(gè)方面：

第一，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國高等教育的成就是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下取得的，這既是新中國成立70年來我國高等教育快速發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn)，也是中國高等教育法治化道路的基本經(jīng)驗(yàn)。中國共產(chǎn)黨對(duì)于中國高等教育的領(lǐng)導(dǎo)在新中國成立初期就被寫入我國各項(xiàng)法律制度之中。之后，通過《憲法》《高等教育法》以及教育主管部門出臺(tái)的一系列法律法規(guī)漸次明確。黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治教是統(tǒng)一的，沒有黨的領(lǐng)導(dǎo)，就沒有依法治教；沒有依法治教，我國的高等教育也就不能真正地堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)前，高校所實(shí)行的黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，正是對(duì)這一原則的深刻理解和具體體現(xiàn)，已經(jīng)成為中國共產(chǎn)黨對(duì)國家舉辦的普通高校領(lǐng)導(dǎo)的根本制度，是高校堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向的重要保證。[13]

第二，必須堅(jiān)持穩(wěn)步推進(jìn)。新中國高等教育的四個(gè)階段，每一段都充滿著艱辛，每一段都有新的挑戰(zhàn)，但同時(shí)，從歷史的維度來看，每一段都有自己的成就和法治建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)。摸著石頭過河，既曾是新中國國家宏觀建設(shè)的方針，同時(shí)也指導(dǎo)了中國高等教育產(chǎn)生探索的歷程。在70年的時(shí)間里，我國高等教育不斷推陳出新，將高等教育的觸角漸次延伸到社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域。高等教育的法治化建設(shè)也不斷及時(shí)跟進(jìn)，在基本法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)建設(shè)等方面探索前行，為高等教育完成各個(gè)階段的時(shí)代使命保駕護(hù)航。中國特色社會(huì)主義建設(shè)沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可循，中國的高等教育只能探索前行，走穩(wěn)步前行之路，通過不斷嘗試，在實(shí)踐中走出中國高等教育的強(qiáng)國之路，在實(shí)踐中探索中國高等教育的法治之路。

第三，必須堅(jiān)持依法治校。新中國高等教育的快速發(fā)展離不開法治的保障，而法治保障的根本則是依法治校。對(duì)于新中國高等教育來說，這是一條根本經(jīng)驗(yàn)。在70年中國高等教育法治化的實(shí)踐中，我們漸次脫離了政策治校的桎梏，走向了依法治校之路。這一條指導(dǎo)原則是新中國高等教育各個(gè)階段不斷努力、不斷推進(jìn)的重大成就，雖然它最終是通過2003年7月17日教育部印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見》予以落實(shí)的，但卻是建立在之前高等教育的探索、恢復(fù)發(fā)展過程中所積累的經(jīng)驗(yàn)之上的，并且在之后被不斷強(qiáng)化，直到全面依法治國正式成為國家治理的基本戰(zhàn)略。依法治校是我國高等教育曲折發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn)，也是我國高等教育走向質(zhì)量發(fā)展的必由之路和基本原則，是我國高等教育70年經(jīng)驗(yàn)的提煉，是必須予以長期堅(jiān)持的。

第四，必須堅(jiān)持深化改革。發(fā)展是第一生產(chǎn)力，高等教育是發(fā)展的基本保障，高等教育的改革發(fā)展對(duì)于國家的發(fā)展起著奠基性作用。根基不牢，地動(dòng)山搖。在中國邁入新時(shí)代的今天，中國高等教育的發(fā)展歷程揭示出，要促進(jìn)中國高等教育的發(fā)展，就必須不斷深化高等教育改革，在管理體制、教育形態(tài)、教學(xué)結(jié)構(gòu)、教育標(biāo)準(zhǔn)、教育技術(shù)、教育方法、教育評(píng)價(jià)和教育體系等建設(shè)方面不斷完善，以深化改革促進(jìn)發(fā)展，以發(fā)展助推改革。中國高等教育的法治化進(jìn)程本身就是高等教育深化改革的具體表現(xiàn)，同時(shí)也從制度上為中國高等教育的持續(xù)深化改革提供了保障，這也是我們必須堅(jiān)持的一項(xiàng)原則。

第五，必須堅(jiān)持完善法律體系。法治化是中國高等教育發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn)，法治化的一個(gè)重要標(biāo)志就是法律體系的完善。從以上新中國高等教育發(fā)展的論述中，我們看到中國高等教育法律法規(guī)已經(jīng)漸成體系，并在不斷完善。進(jìn)入新時(shí)代后，中國高等教育的發(fā)展面臨著人民對(duì)于高等教育公平質(zhì)量日益增長的需求和高等教育不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。高等教育的改革進(jìn)入深水區(qū)，如何建設(shè)符合新時(shí)代需求的高等教育質(zhì)量、教育公平、教育治理、教育結(jié)構(gòu)以及國際交流，都是新時(shí)代賦予我國高等教育的時(shí)代新命題。要解決這些問題，就必須堅(jiān)持完善中國特色社會(huì)主義高等教育法律體系，依據(jù)《憲法》，不斷完善法律、行政法規(guī)和規(guī)章的法律體系，讓我國高等教育不僅走向有法可依，而且還要做到依據(jù)良法、善法實(shí)現(xiàn)高等教育的善法之治、良法之治。

中國高等教育法治化的未來

中國高等教育的現(xiàn)代化歷程，同時(shí)也是中國高等教育法治化的歷程。中國未來的高等教育法治化建設(shè)，應(yīng)在總結(jié)法治建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上繼續(xù)前行，積極適應(yīng)時(shí)代所需，走中國特色的高等教育法治之路。

第一，必須堅(jiān)持高等教育規(guī)律和法治建設(shè)規(guī)律的統(tǒng)一。事實(shí)證明，中國高等教育的發(fā)展必須有法治的保障，而高等教育法律體系必須反映高等教育發(fā)展和法治建設(shè)的基本規(guī)律。中國高等教育法律體系的建設(shè)，必須找準(zhǔn)高等教育發(fā)展規(guī)律和法治建設(shè)規(guī)律的結(jié)合點(diǎn)，尊重高等教育發(fā)展規(guī)律和法治建設(shè)規(guī)律，精準(zhǔn)發(fā)力，充分發(fā)揮高等教育法律法規(guī)的預(yù)測(cè)、規(guī)劃與引導(dǎo)功能，為中國高等教育的發(fā)展保駕護(hù)航。

第二，必須堅(jiān)持良法之治。法律的價(jià)值導(dǎo)向?qū)τ谏鐣?huì)治理具有重要的引導(dǎo)作用，高等教育法律的價(jià)值導(dǎo)向?qū)τ谥袊叩冉逃慕】蛋l(fā)展也起著根本性的引導(dǎo)作用。因此，中國高等教育法律體系的建構(gòu)必須堅(jiān)持法的基本價(jià)值導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)良法善治。具體來說，就是要結(jié)合中國國情，堅(jiān)持高等教育的公平原則，堅(jiān)持高等教育的效益原則，堅(jiān)持高等教育的平等原則，堅(jiān)持高等教育的人本原則。當(dāng)前，我國高等教育改革的很多措施，如以學(xué)生為中心的高等教育改革，都是在這些基本價(jià)值導(dǎo)向下進(jìn)行的，未來這也是我國高等教育發(fā)展必須堅(jiān)持的原則。

第三，必須堅(jiān)持扎根中國。中國高等教育的發(fā)展必須堅(jiān)持扎根中國大地辦大學(xué)，這就意味著，我國的高等教育要有國情意識(shí)，要在中國特色社會(huì)主義道路中發(fā)展中國高等教育。具體來說，堅(jiān)持扎根中國，就必須堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨對(duì)高等教育的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向，堅(jiān)持為中國特色社會(huì)主義建設(shè)培養(yǎng)建設(shè)者和接班人。高等教育法治化發(fā)展要緊密圍繞這一原則，持續(xù)不斷完善體系，及時(shí)更新，依法保障黨對(duì)中國高等教育的全面領(lǐng)導(dǎo)，依法保障中國高等教育的社會(huì)主義發(fā)展方向，依法保障中國特色社會(huì)主義建設(shè)者和接班人的培養(yǎng)，為中國高等教育強(qiáng)國建設(shè)提供完善的制度保障。 

第四，必須走向質(zhì)量提升之路。在過去的70年里，通過努力，中國已經(jīng)成功建設(shè)成為了高等教育大國。2019年，中國高等教育即將進(jìn)入普及化階段，中國高等教育的發(fā)展將面臨轉(zhuǎn)型，朝著高等教育強(qiáng)國的方向努力，一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)計(jì)劃，“六卓越一拔尖”計(jì)劃的出臺(tái)都與高等教育的這個(gè)轉(zhuǎn)向有關(guān)。因此，未來中國高等教育的法治建設(shè)也要圍繞質(zhì)量提升和內(nèi)涵建設(shè)，出臺(tái)細(xì)化的具體法律依據(jù)，從管理體制、教育形態(tài)、教學(xué)結(jié)構(gòu)、教育標(biāo)準(zhǔn)、教育技術(shù)、教育方法、教育評(píng)價(jià)及教育體系等多個(gè)維度全面精細(xì)化，全面推進(jìn)中國高等教育的內(nèi)涵式發(fā)展。（作者：劉坤輪，單位：中國政法大學(xué)法學(xué)教育研究與評(píng)估中心）

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《北京教育》雜志