國(guó)際托育政策發(fā)展：市場(chǎng)化還是政府責(zé)任？

近日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，指出要多種形式開(kāi)展嬰幼兒照護(hù)服務(wù)，逐步滿足人民群眾對(duì)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的需求。

嬰幼兒教養(yǎng)是應(yīng)該充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量的積極性，將早期教育推向市場(chǎng)化，還是應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān)更多的責(zé)任，減輕家庭的負(fù)擔(dān)？這一問(wèn)題的答案取決于把“育兒”看成個(gè)別難題還是群體困境，把嬰幼兒托育看作家庭議題還是公共福利。對(duì)中國(guó)家長(zhǎng)而言，育兒成本首先是錢(qián)，還包括大量的照護(hù)時(shí)間與精力。當(dāng)家庭困境成為普遍現(xiàn)象，必將導(dǎo)致社會(huì)難題。

“幼吾幼，以及人之幼”是中國(guó)兒童教育福利政策制定的儒家正義論思想的源頭。對(duì)兒童的關(guān)愛(ài)天性是人類“善”的起源，仁愛(ài)之心也成為東西方追求公平公正的起點(diǎn)。從國(guó)際視角來(lái)看，嬰幼兒托育不僅僅是家庭的責(zé)任，也是各級(jí)政府的責(zé)任。如果鼓勵(lì)商業(yè)化的資本大量投入早期照護(hù)服務(wù)領(lǐng)域，家庭的重負(fù)將不減反增。其短期后果包括婦女就業(yè)率降低、生育率降低等。而從長(zhǎng)期效應(yīng)來(lái)看，學(xué)前教育是一個(gè)國(guó)家脫貧攻堅(jiān)的重要戰(zhàn)略，是社會(huì)公平和教育公平的開(kāi)端，也是經(jīng)濟(jì)回報(bào)率最高的教育階段。世界各國(guó)各級(jí)政府對(duì)嬰幼兒托育的支持政策，主要體現(xiàn)在以下四方面：

為嬰幼兒提供免費(fèi)或低廉的托育服務(wù)

1975年瑞典就頒布了《學(xué)前學(xué)校法》，規(guī)定地方政府有完善公立托幼體系的責(zé)任。在瑞典，1—5歲的托幼服務(wù)由市政部門(mén)提供，國(guó)家教育署統(tǒng)一管理。3歲以上可享受每年525小時(shí)的免費(fèi)教育。瑞典托育機(jī)構(gòu)以公立為主，兼有家庭日托所等多種形式，全年、全日開(kāi)放，照護(hù)時(shí)間靈活，體現(xiàn)出托育服務(wù)旨在減輕家長(zhǎng)負(fù)擔(dān)、提供婦女就業(yè)、促進(jìn)婦女發(fā)展的服務(wù)定位。

英、法、美等國(guó)的家庭福利與育兒補(bǔ)貼也減輕了家庭育兒負(fù)擔(dān)。英國(guó)政府2017年起為所有2歲兒童提供每年600小時(shí)的免費(fèi)教育，并將3歲兒童的免費(fèi)教育時(shí)間增至每周30個(gè)小時(shí)。法國(guó)依據(jù)家庭收入與子女?dāng)?shù)量發(fā)放育兒補(bǔ)貼，部分2歲幼兒可享受免費(fèi)托育的幼兒學(xué)校。

對(duì)于少子化壓力顯著的國(guó)家，免費(fèi)托育成為政府重要的人口政策之一。如日本面對(duì)著人口老齡化、少子化雙重壓力，生育率僅為1.43，新生兒連續(xù)兩年不到百萬(wàn)人。為鼓勵(lì)生育，當(dāng)前日本為全體3歲幼兒以及2歲以下貧困幼兒提供免費(fèi)教育，2歲為每周免費(fèi)55個(gè)小時(shí)，0—2歲和3—4歲分別可獲得最高4.2萬(wàn)日元和3.7萬(wàn)日元的保育津貼。

為家長(zhǎng)提供科學(xué)的家庭教育

家庭承擔(dān)嬰幼兒教養(yǎng)的首要責(zé)任，但支持與指導(dǎo)家庭教育也是地方政府的重要職責(zé)。世界各國(guó)政府通過(guò)鼓勵(lì)入戶式家訪、免費(fèi)家教培訓(xùn)等多種家教服務(wù)形式，積極為家長(zhǎng)提供科學(xué)指導(dǎo)，為父母提供育兒支持。通過(guò)創(chuàng)造良好的家庭教育環(huán)境，政府與家庭、學(xué)前教育機(jī)構(gòu)、社區(qū)等密切合作，促進(jìn)嬰幼兒在家庭中身心健康發(fā)展。

1969年，以色列創(chuàng)立了“學(xué)前兒童家長(zhǎng)指導(dǎo)項(xiàng)目”，現(xiàn)已得到幾十個(gè)國(guó)家和地區(qū)政府的資金支持。1977年，美國(guó)“零到三”作為一個(gè)國(guó)家非營(yíng)利組織成立，通過(guò)家訪項(xiàng)目評(píng)估，為家長(zhǎng)、政策制定者和教育者提供信息支持。1981年，美國(guó)密蘇里州教育部門(mén)創(chuàng)辦了“父母即老師”的家教項(xiàng)目，目前已將項(xiàng)目推廣至全美47個(gè)州。2017年，巴西投入10億美元預(yù)算發(fā)展“快樂(lè)兒童項(xiàng)目”，對(duì)貧困家庭0—3歲嬰幼兒開(kāi)展家訪，綜合了來(lái)自健康、社會(huì)福利、教育、司法和文化等各部門(mén)的行動(dòng)，以支持兒童早期發(fā)展。研究顯示，參加了這些高質(zhì)量家教項(xiàng)目的兒童，在認(rèn)知、語(yǔ)言和學(xué)業(yè)等多個(gè)領(lǐng)域有更好的發(fā)展。

加強(qiáng)弱勢(shì)兒童的早期干預(yù)

諾貝爾獎(jiǎng)獲得者、經(jīng)濟(jì)學(xué)家赫克曼認(rèn)為，接受早期干預(yù)的兒童年齡越小，其收益越大；干預(yù)時(shí)間越遲，處理兒童發(fā)展問(wèn)題付出的代價(jià)就越大。早期干預(yù)研究既是各級(jí)政府幫助處境不利兒童的重要手段，也是促進(jìn)教育公平與社會(huì)公平的重要途徑。

在諸多的干預(yù)項(xiàng)目中，佩里實(shí)驗(yàn)最為中國(guó)學(xué)者熟知。該實(shí)驗(yàn)對(duì)123名美國(guó)非裔幼兒進(jìn)行了長(zhǎng)期追蹤研究，發(fā)現(xiàn)早期干預(yù)的年回報(bào)率達(dá)到7%—10%，每投入1美元，被干預(yù)的個(gè)體40歲時(shí)可獲得16美元以上的回報(bào)率。許多早期干預(yù)直接關(guān)注弱勢(shì)兒童或家庭，也有以托幼中心為基礎(chǔ)的干預(yù)行動(dòng)。不同種類的早期干預(yù)有其不同的側(cè)重點(diǎn)。例如，在美國(guó)，“公平起點(diǎn)”關(guān)注早期讀寫(xiě)能力的培養(yǎng)，側(cè)重兒童與家長(zhǎng)的教育；“早期開(kāi)端計(jì)劃”側(cè)重為嬰幼兒提供免費(fèi)的早期教育機(jī)會(huì)與營(yíng)養(yǎng)健康指導(dǎo)；“芝加哥親子中心項(xiàng)目”要求百分百的家長(zhǎng)參與率，通過(guò)家長(zhǎng)學(xué)校、家長(zhǎng)工作坊等，指導(dǎo)父母幫助兒童發(fā)揮自己的潛力。

多種形式發(fā)展地方嬰幼兒托育服務(wù)

在許多西方國(guó)家，由社區(qū)、博物館、幼兒園、教會(huì)等機(jī)構(gòu)組織的早教活動(dòng)非常豐富，只要合理規(guī)劃，幾乎可以把一周的行程安排得有聲有色。例如，在美國(guó)杰克遜的公共圖書(shū)館里，每天都有不同年齡段嬰幼兒的早期閱讀和手工活動(dòng)?；顒?dòng)不僅免費(fèi)，還為孩子提供點(diǎn)心。在休斯頓兒童博物館里，每天都有專業(yè)人員組織豐富多彩的體驗(yàn)活動(dòng)，博物館兒童課程也成為機(jī)構(gòu)教育的重要補(bǔ)充。這些早教活動(dòng)受到地方政府的管理和協(xié)助，市政府每年為這些早教活動(dòng)和家教項(xiàng)目提供固定的預(yù)算資金。

按照心理學(xué)家布朗芬布倫納的生態(tài)系統(tǒng)理論，環(huán)境對(duì)兒童發(fā)展具有重要影響。兒童處于生態(tài)系統(tǒng)的核心，家庭、機(jī)構(gòu)、政府、社會(huì)構(gòu)成了環(huán)繞于兒童的外部環(huán)境。學(xué)前教育應(yīng)該是社會(huì)的共同責(zé)任。為了促進(jìn)公眾利益，在各國(guó)政府的引導(dǎo)下，托育服務(wù)形式日益多樣化。法國(guó)政府自2004年開(kāi)始實(shí)施“托兒所計(jì)劃”，舉辦0—3歲托兒所的企業(yè)可以獲得免稅優(yōu)惠政策。

為了中國(guó)兒童與家庭的幸福生活，為了中華民族與社會(huì)的美好未來(lái)，我國(guó)政府也應(yīng)積極承擔(dān)起嬰幼兒照護(hù)與教養(yǎng)的責(zé)任。兒童利益優(yōu)先原則是文明社會(huì)基本的價(jià)值準(zhǔn)則，是國(guó)際社會(huì)倡導(dǎo)的基本倫理。照護(hù)嬰幼兒健康成長(zhǎng)是全社會(huì)的共同責(zé)任，中央和地方各級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任。

通過(guò)構(gòu)建基本的0—3歲嬰幼兒照護(hù)公共服務(wù)體系，可以保障嬰幼兒接受公平、普惠、安全、優(yōu)質(zhì)的早期教育。有條件的地區(qū)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌幼兒園與托育服務(wù)機(jī)構(gòu)資源，推進(jìn)托幼一體管理，鼓勵(lì)、支持幼兒園舉辦托育班，招收2歲幼兒。托育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)符合安全標(biāo)準(zhǔn)，具備適宜的場(chǎng)地、設(shè)施和專業(yè)的工作人員。地方政府應(yīng)建立健全托育機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員的評(píng)估監(jiān)測(cè)制度，加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)管。包括托育服務(wù)在內(nèi)的學(xué)前教育應(yīng)實(shí)行政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉的辦學(xué)體制。中央與地方各級(jí)政府應(yīng)積極發(fā)展公辦托育服務(wù)，大力支持、推廣與監(jiān)管高質(zhì)量的普惠性早期教養(yǎng)服務(wù)，讓每個(gè)兒童、每個(gè)家庭和每個(gè)群體共享發(fā)展成果。

（作者系華東師范大學(xué)學(xué)前教育系副教授）

《中國(guó)教育報(bào)》2019年07月21日第2版