從學(xué)理上辨識(shí)和把握四中全會(huì)《決定》的一系列基本概念

 ■理論特稿/學(xué)習(xí)黨的十九屆四中全會(huì)精神專論

   黨的十九屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），提出和使用了有關(guān)國家制度和國家治理的一系列基本概念。從學(xué)理上說，只有讀懂這些基本概念，才能真正準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)全會(huì)的精神，即所謂“知其然才能知所行”。所以，學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)全會(huì)精神，非常需要先對(duì)這些概念作一番辨析、辨識(shí)。

    什么是治理和國家治理？

《決定》中“制度”一詞出現(xiàn)了222次，“治理”一詞出現(xiàn)了83次，顯然，這是《決定》最重要的兩個(gè)關(guān)鍵詞。

治理一詞，人們本來經(jīng)常使用，如治理黃河、治理環(huán)境等。由于黨的十八屆三中全會(huì)的倡導(dǎo)，治理問題引起了全黨全社會(huì)的高度重視，治理的概念使用也越來越普遍，如鄉(xiāng)村治理、社會(huì)治理、國家治理、全球治理等。

什么叫治理？一般地理解，治理的對(duì)象主要是整個(gè)國家和社會(huì)，或其他更具體的事物，目的是要使國家和社會(huì)及其他事物達(dá)到一定的理想狀態(tài)。治理的指向是雙向或多向的，而不是單向的。治理者與被治理者的界限并不分明，更不是截然對(duì)立的。在治理中，每一個(gè)人既是被治理者，又是參與治理者。治理的目的不是把人給鎮(zhèn)住、管死，而是要把人的創(chuàng)造性最大限度地發(fā)揮出來。要通過積極的參與、溝通、協(xié)調(diào)、激勵(lì)、規(guī)范和約束，形成一種遵循正確的價(jià)值取向、朝向一定目標(biāo)的良好的秩序和狀態(tài)。

治理有不同的層面和領(lǐng)域?！稕Q定》中涉及的層面，就有社區(qū)治理、基層治理、社會(huì)治理、政府治理、國家治理、全球治理等。涉及的領(lǐng)域，則有經(jīng)濟(jì)治理、科技倫理治理、網(wǎng)絡(luò)治理、邊疆治理、生態(tài)環(huán)境治理、長江黃河等大江大河生態(tài)保護(hù)和系統(tǒng)治理、水土流失和荒漠化石漠化綜合治理、全球經(jīng)濟(jì)治理等。

所以，所謂治理，我認(rèn)為，從一般意義上來說，應(yīng)該是指運(yùn)用一定的手段和方式，對(duì)特定的事物加以管理、調(diào)整、改造，使其達(dá)到有序狀態(tài)、符合一定要求的活動(dòng)和過程。

而國家治理，就是指國家層面的治理，是國家運(yùn)用各種手段和方式，對(duì)整個(gè)國家實(shí)行的治理。而社會(huì)治理，就是對(duì)社會(huì)進(jìn)行的治理。

《決定》在83次使用的“治理”中，有27次是指“國家治理”。這里所講的國家治理，從政治上來說，就是指中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國各族人民，依據(jù)憲法、法律和黨內(nèi)法規(guī)等規(guī)范，按照人民意愿，運(yùn)用政權(quán)力量和其他多種方式，對(duì)國家、社會(huì)的全部運(yùn)行和秩序及相關(guān)要素、人民生活進(jìn)行管理、整合、引導(dǎo)、控制、調(diào)整和改革，使其達(dá)到和保持政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化繁榮、民族團(tuán)結(jié)、人民幸福、社會(huì)安寧、國家統(tǒng)一狀態(tài)的全部活動(dòng)和過程。

    怎樣把握制度與治理的關(guān)系？

制度與治理，既有聯(lián)系，也有區(qū)別。仔細(xì)比較，可以說，制度是相對(duì)固化的，而治理是相對(duì)活化的；制度側(cè)重于規(guī)范本身，而治理側(cè)重于進(jìn)行管理；制度側(cè)重于文本載明的約束，而治理側(cè)重于人的主體性活動(dòng)；制度一般是治理的基礎(chǔ)，而治理可能會(huì)依賴制度進(jìn)行，但也有可能不按制度辦事而靠主觀意志行事；制度的優(yōu)勢(shì)要轉(zhuǎn)化為治理的效能，而治理的科學(xué)性和有效性也應(yīng)該建立在科學(xué)的制度之上；制度是否科學(xué)、合理，要由治理的成效來展示和檢驗(yàn)，而治理的成效，首先與制度有關(guān)，也可能與人的主體性活動(dòng)有關(guān)。

為什么要在制度之外再提出一個(gè)治理問題？因?yàn)橹贫仁且?guī)范，是國家和一切社會(huì)生活賴以運(yùn)行的基礎(chǔ)，是國家長治久安的根本保障。但是，制度是死的，是供人們運(yùn)用的，是要在運(yùn)用中發(fā)生效力、產(chǎn)生效果的。任何制度的長短優(yōu)劣，歸根結(jié)底都要看治理的效果。制度是否優(yōu)越和成熟，是否鞏固和完善，是否成型和先進(jìn)，歸根到底，要由治理的成效來說話。因此，在制度的基礎(chǔ)上還要實(shí)施治理。實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。制度好不好，檢驗(yàn)和評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)是什么？既要看制度本身，更要看實(shí)踐狀況，看治理的實(shí)際效果。

當(dāng)然，治理不能脫離制度。沒有制度的治理，也是一種治理；制度很差的治理，也算是治理。但所有這類治理，都是很不健全甚至非常低劣的治理。治理有制度，效果才更好。沒有制度的治理，可能有成效，也可能會(huì)一片混亂。治理效果的好壞、優(yōu)劣，根本上取決于制度是否科學(xué)和完善。改革開放以來，我們充分認(rèn)識(shí)并始終強(qiáng)調(diào)，制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。這個(gè)認(rèn)識(shí)來之不易，必須時(shí)刻牢記，不能有絲毫忽視。

制度的建設(shè)和發(fā)展是一個(gè)漫長過程。習(xí)近平總書記指出，新時(shí)代改革開放具有許多新的內(nèi)涵和特點(diǎn)，其中很重要的一點(diǎn)就是制度建設(shè)分量更重。黨的十九屆四中全會(huì)指出，要著力固根基、揚(yáng)優(yōu)勢(shì)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系。這個(gè)任務(wù)極為重要，也非常艱巨。

    怎樣區(qū)別制度、體制和機(jī)制？

“制度”這個(gè)詞，我們很熟悉。所謂制度，就是由憲法、法律、黨章、黨規(guī)以及其他方式規(guī)定的具有強(qiáng)制性、穩(wěn)定性的各種規(guī)范，是在不同范圍內(nèi)要求人們遵循的辦事規(guī)程、行為準(zhǔn)則和運(yùn)作程序。制度有大有小，大的如社會(huì)制度，小的如作息制度。單一的制度是制度，一群小制度也可以構(gòu)成一個(gè)大制度?！稕Q定》明確提出了150多項(xiàng)具體的制度，如“社會(huì)公平正義法治保障制度”“市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度”“多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”等。

全會(huì)的《決定》中，還用了42次“體制”，其中18次將“體制機(jī)制”連用。體制與制度什么關(guān)系？這是一個(gè)很大的問題，也是特別需要辨識(shí)和理解清楚的問題。《決定》中的很多內(nèi)容，有的說是制度，有的說是體制。制度和體制，到底是誰包含誰？到底是制度大還是體制大？這既是學(xué)理問題，也是政治問題。

“體制”這個(gè)詞，漢語里面早已有。但現(xiàn)代意義上的“體制”一詞，是從蘇聯(lián)、東歐國家引進(jìn)來的。這個(gè)詞現(xiàn)在已經(jīng)是我們的常用詞，但如果回到上世紀(jì)60—80年代之間，這卻是一個(gè)重大的發(fā)明。為什么？因?yàn)檫^去世界上的社會(huì)主義國家都認(rèn)為，社會(huì)主義制度一建立，就完美無缺了，不可能有什么缺陷，當(dāng)然也不需要進(jìn)行什么改革。誰要說我們的制度有缺點(diǎn)，那絕對(duì)是非常危險(xiǎn)的。但許多國家，痛定思痛，發(fā)現(xiàn)社會(huì)主義國家的制度確實(shí)有很多弊端和不完善的地方，必須進(jìn)行改革，不改革就沒有出路。但一改革，就觸及制度，阻力、危險(xiǎn)也很大。于是東歐國家的經(jīng)濟(jì)學(xué)家便發(fā)明了“體制”這個(gè)詞，把體制與制度區(qū)分了開來。這樣一來，就作出了這樣的解釋：社會(huì)主義制度是好的，但體制有不完善的地方。改革針對(duì)的是體制，而不是制度。對(duì)體制進(jìn)行改革，目的是為了完善制度。這樣一種邏輯和理念，解決了對(duì)社會(huì)主義能不能進(jìn)行改革的問題，消除了我們啟動(dòng)和推進(jìn)改革開放最重大的理論障礙和思想障礙。所以，體制這個(gè)詞，對(duì)解放我們的思想，推動(dòng)改革開放的啟動(dòng)和發(fā)展，起了巨大的作用。

因此，改革開放之初，我們都認(rèn)為體制是制度的具體組織和表現(xiàn)形式。也就是說，制度大，體制小。改革只是改體制，不是改制度。但近年來，我們發(fā)現(xiàn)制度和體制的關(guān)系有點(diǎn)變了。在不少文稿中和場合，一會(huì)兒是制度大，體制小，一會(huì)兒是制度小，體制大。為此就需要準(zhǔn)確地加以辨識(shí)。

到底是制度大還是體制大？現(xiàn)在要做界定似乎有點(diǎn)難。因?yàn)楦母镩_放之初，我們所說的制度和體制，都是比較大的概念。在整個(gè)國家的層面上，應(yīng)該是制度更大、更基礎(chǔ)，而體制則比較小一點(diǎn)，也具體一點(diǎn)。但隨著改革開放的深入，制度和體制的應(yīng)用已經(jīng)非常廣泛了，出現(xiàn)了不同層面的制度和體制。如果把不同層面的制度和體制拿到一塊兒比較，就會(huì)出現(xiàn)一會(huì)兒制度大，一會(huì)兒體制大的問題。如“中國特色社會(huì)主義行政體制”與“中國特色社會(huì)主義制度”比較起來，肯定是體制小于制度。但在“中國特色社會(huì)主義行政體制”之下，《決定》中還提到了“行政審批制度”“政府權(quán)責(zé)清單制度”“標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、規(guī)范透明、約束有力的預(yù)算制度”等。顯然，后者的制度要小于前面的體制。所以，制度大還是體制大，不可一概而論，必須首先看是否在一個(gè)層面上。

對(duì)此，2011年，胡錦濤在慶祝建黨90周年的講話中，作了一個(gè)重要的表述和界定，“建立在根本政治制度、基本政治制度、基本經(jīng)濟(jì)制度基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會(huì)體制等各項(xiàng)具體制度”。這個(gè)界定明確告訴我們，各種體制和其他具體制度都是建立在基本制度之上的。

那么，制度和體制的區(qū)別主要在哪里呢？

應(yīng)該在兩者各自的特點(diǎn)上。體制，一般都是帶有體系性、框架性的制度或制度群，主要突出它的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和相互聯(lián)系，突出它是各個(gè)部分構(gòu)成的有機(jī)整體。

《決定》中列舉的“體制”，都具有這種特點(diǎn)。如，黨中央對(duì)重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制，司法體制，國家行政體制，垂直管理體制和地方分級(jí)管理體制，以管資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，更高水平開放型經(jīng)濟(jì)新體制，全員、全程、全方位育人體制機(jī)制，文化管理體制，醫(yī)藥衛(wèi)生體制，等等。它們都是體系性的，指的是某一個(gè)方面具有內(nèi)在結(jié)構(gòu)和聯(lián)系的體系。

而制度，一般都是單一的。無論制度大小，主要強(qiáng)調(diào)它的規(guī)范性、準(zhǔn)則性，而不是特別強(qiáng)調(diào)它的內(nèi)部關(guān)系和結(jié)構(gòu)性。

《決定》中列舉的“制度”，也都有這種特點(diǎn)，如：不忘初心、牢記使命的制度，向黨中央請(qǐng)示報(bào)告制度，各級(jí)黨委（黨組）工作制度，黨員、干部聯(lián)系群眾制度，人大對(duì)“一府一委兩院”監(jiān)督制度，選舉制度，備案審查制度和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，等等。它們都是某一個(gè)方面的規(guī)范，強(qiáng)調(diào)的是某種賴以遵循的程序和準(zhǔn)則。

制度、體制，又與機(jī)制緊密相連。在《決定》中，“機(jī)制”這個(gè)概念一共出現(xiàn)了76次，數(shù)量還是很大的。

什么叫機(jī)制？《現(xiàn)代漢語詞典》從四個(gè)方面作了解釋：1.機(jī)器的構(gòu)造和工作原理，如計(jì)算機(jī)的機(jī)制。2.機(jī)體的構(gòu)造、功能和相互關(guān)系，如動(dòng)脈硬化的機(jī)制。3.指某些自然現(xiàn)象的物理、化學(xué)規(guī)律。如優(yōu)選法中優(yōu)化對(duì)象的機(jī)制。也叫機(jī)理。4.泛指一個(gè)工作系統(tǒng)的組織或部分之間相互作用的過程和方式，如市場機(jī)制、競爭機(jī)制。

這四個(gè)方面的解釋我認(rèn)為都是正確的。所以，我們從制度、體制角度所說的機(jī)制，就是指國家和社會(huì)系統(tǒng)在運(yùn)行中各個(gè)部分所構(gòu)成的整體結(jié)構(gòu)和相互關(guān)系，特別是這個(gè)系統(tǒng)賴以運(yùn)行的機(jī)理。與體制相比，它更突出整個(gè)系統(tǒng)的運(yùn)行狀態(tài)，突出這個(gè)系統(tǒng)運(yùn)行所依循或表現(xiàn)出來的規(guī)律。

對(duì)《決定》提到的所有“機(jī)制”加以歸類、比較和分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，其中多數(shù)都從不同角度界定和突出了這些機(jī)制本身的類別和特點(diǎn)。如決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制、工作機(jī)制、落實(shí)機(jī)制、聯(lián)絡(luò)機(jī)制、保障機(jī)制、協(xié)調(diào)配合機(jī)制、調(diào)節(jié)機(jī)制、轉(zhuǎn)化機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、引導(dǎo)機(jī)制、生產(chǎn)經(jīng)營機(jī)制、發(fā)展機(jī)制、聯(lián)動(dòng)機(jī)制、綜合機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制、長效機(jī)制、反饋機(jī)制、問責(zé)機(jī)制，等等。

就其主要內(nèi)容來說，每一個(gè)機(jī)制，都涉及一個(gè)方面的工作，涉及相關(guān)的制度和治理，是有針對(duì)性地對(duì)這些方面的制度建設(shè)和治理工作提出的系統(tǒng)性任務(wù)和要求。其重點(diǎn)，不是僅僅要求建立某種制度，而是要求形成系統(tǒng)協(xié)調(diào)、順暢通達(dá)的工作程序和運(yùn)行狀態(tài)。

至于這些機(jī)制的具體內(nèi)容，在13個(gè)大的制度和治理體系中，都或多或少地有形成某種機(jī)制的要求。如在堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系方面，有形成不忘初心、牢記使命長效機(jī)制，推動(dòng)黨中央重大決策落實(shí)機(jī)制，互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代群眾工作機(jī)制，決策機(jī)制和擔(dān)當(dāng)作為的激勵(lì)機(jī)制；在堅(jiān)持和完善人民當(dāng)家作主制度體系方面，有代表聯(lián)絡(luò)機(jī)制，相互監(jiān)督特別是中國共產(chǎn)黨自覺接受監(jiān)督、對(duì)重大決策部署貫徹落實(shí)情況實(shí)施專項(xiàng)監(jiān)督等機(jī)制，發(fā)揚(yáng)民主和增進(jìn)團(tuán)結(jié)相互貫通、建言資政和凝聚共識(shí)雙向發(fā)力的程序機(jī)制，協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中的落實(shí)機(jī)制，基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機(jī)制；等等。

    怎樣辨識(shí)根本制度、基本制度和重要制度？

全會(huì)《決定》指出：“突出堅(jiān)持和完善支撐中國特色社會(huì)主義制度的根本制度、基本制度、重要制度?！彼?，“根本制度、基本制度、重要制度”三個(gè)概念也需要辨識(shí)和準(zhǔn)確理解。

近年來，我們?cè)谝话愕闹贫戎?，?jīng)常使用“基本制度”這個(gè)概念。所謂“基本制度”，顯然就是最居基礎(chǔ)性，也是最重要的制度。其他制度都建立在這個(gè)制度之上。經(jīng)查，黨的十六大報(bào)告沒有出現(xiàn)“基本制度”“根本制度”的用語。但十六大修改后的黨章，在黨章史上第一次出現(xiàn)了“基本制度”的概念，指出：“建國以后，順利地進(jìn)行了社會(huì)主義改造，完成了從新民主主義到社會(huì)主義的過渡，確立了社會(huì)主義基本制度，發(fā)展了社會(huì)主義的經(jīng)濟(jì)、政治和文化?！蔽迥旰簏h的十七大報(bào)告指出：“新民主主義革命的勝利，社會(huì)主義基本制度的建立，為當(dāng)代中國一切發(fā)展進(jìn)步奠定了根本政治前提和制度基礎(chǔ)。”報(bào)告還指出，改革開放的一條重要經(jīng)驗(yàn)，是“把堅(jiān)持社會(huì)主義基本制度同發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)結(jié)合起來”。所以，后來我們說到新中國成立后逐步建立的社會(huì)主義制度，都是稱之為“社會(huì)主義的基本制度”。黨的十八大報(bào)告、十九大報(bào)告都是如此界定和使用的。十九大修改后的黨章仍然是如此表述。

但我們也要注意，1982年制定的憲法，在序言中指出：“本憲法以法律的形式確認(rèn)了中國各族人民奮斗的成果，規(guī)定了國家的根本制度和根本任務(wù)?！蓖瑫r(shí)規(guī)定：“社會(huì)主義制度是中華人民共和國的根本制度?！?018年修改后的憲法仍然這樣規(guī)定。相反，直到目前的憲法里，反倒沒有出現(xiàn)“基本制度”這個(gè)概念。

由此，從文獻(xiàn)使用的角度，我們可以看到，社會(huì)主義制度就是中華人民共和國的根本制度。這是憲法的權(quán)威用語。而“基本制度”，主要是為了強(qiáng)調(diào)新中國成立后建立的社會(huì)制度的基本性、基礎(chǔ)性而使用的，主要是與其他各種制度相對(duì)應(yīng)，以便說明它的重要性、基礎(chǔ)性。當(dāng)然，同時(shí)也蘊(yùn)含著一層“基本制度不可動(dòng)搖，但具體制度可以改革完善”的意思，體現(xiàn)了一種辯證關(guān)系。但到目前為止，“基本制度”還是政治用語，沒有成為憲法用語。

至于“根本制度”這個(gè)概念，除了憲法中直接指社會(huì)主義制度外，還有沒有其他意思呢？有。2011年，在慶祝建黨90周年的講話中，胡錦濤第一次使用“中國特色社會(huì)主義制度”的概念，宣告我們已經(jīng)確立了“中國特色社會(huì)主義制度”，同時(shí)強(qiáng)調(diào)：“中國特色社會(huì)主義制度，是當(dāng)代中國發(fā)展進(jìn)步的根本制度保障。”當(dāng)然，這里說的不是“根本制度”，而是根本性制度保障的意思。黨的十九大仍然強(qiáng)調(diào)“中國特色社會(huì)主義制度是當(dāng)代中國發(fā)展進(jìn)步的根本制度保障”。

在2011年慶祝建黨90周年講話中，胡錦濤明確指出：“我們推進(jìn)社會(huì)主義制度自我完善和發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域形成一整套相互銜接、相互聯(lián)系的制度體系?！彪S后，便列舉了這個(gè)制度體系的內(nèi)容，包括：“人民代表大會(huì)制度這一根本政治制度，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度等構(gòu)成的基本政治制度，中國特色社會(huì)主義法律體系，公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，以及建立在根本政治制度、基本政治制度、基本經(jīng)濟(jì)制度基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會(huì)體制等各項(xiàng)具體制度?！?/P>

根據(jù)這一重要的界定，人民代表大會(huì)制度是“根本政治制度”，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度，是三項(xiàng)“基本政治制度”，而公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展則是“基本經(jīng)濟(jì)制度”。

從這一界定可以看出，所有這些制度，都統(tǒng)屬于中國特色社會(huì)主義制度，也就是說，統(tǒng)屬于整個(gè)國家的“根本制度”。但在政治領(lǐng)域，把幾項(xiàng)制度作比較，“根本”顯然比“基本”更重要。

之后，黨和國家對(duì)中國特色社會(huì)主義制度的界定，主要包括這些內(nèi)容。但黨的十九屆四中全會(huì)，對(duì)基本經(jīng)濟(jì)制度作了重大的發(fā)展。過去我們說基本經(jīng)濟(jì)制度，只有一個(gè)，即“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展”。但這一次，擴(kuò)展為三個(gè)，把按勞分配為主體、多種分配方式并存，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制都列為“社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度”了，并且強(qiáng)調(diào)它們都“是黨和人民的偉大創(chuàng)造”，要“堅(jiān)持和完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度”。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，我們過去一直說是“體制”，而現(xiàn)在，成為了“制度”。如果從國家制度層面界定制度比體制更大更基礎(chǔ)的話，那將“體制”稱為“制度”，應(yīng)該說是一個(gè)大的提升。

再進(jìn)一步挖掘，“根本制度”還有沒有其他所指呢？有。

如黨的十四大報(bào)告指出：“我國憲法規(guī)定，中華人民共和國國家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則。這是我們的一項(xiàng)根本制度。”

黨的十九屆四中全會(huì)《決定》指出：“堅(jiān)持馬克思主義在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域指導(dǎo)地位的根本制度。”即把“馬克思主義在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域指導(dǎo)地位”也稱作一項(xiàng)“根本制度”了。

這里所說的“根本制度”，都要與憲法所說的“根本制度”相區(qū)別。

至于基本制度，除了政治領(lǐng)域的三項(xiàng)制度被稱為“基本政治制度”外，黨的十八大報(bào)告還指出：“社會(huì)保障是保障人民生活、調(diào)節(jié)社會(huì)分配的一項(xiàng)基本制度。”這里所說的基本制度，應(yīng)該比《決定》所說的三項(xiàng)“基本經(jīng)濟(jì)制度”的層次要低。

黨的十九屆四中全會(huì)的《決定》還使用了“重要制度”的概念。根據(jù)排列的順序及其內(nèi)涵，所謂“重要制度”，應(yīng)該是比根本制度、基本制度低一點(diǎn)，但也不是太一般的其他制度。至于具體有哪些制度，《決定》沒有一一列舉。直接界定的是“‘一國兩制’制度”。《決定》明確指出：“‘一國兩制’是黨領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)現(xiàn)祖國和平統(tǒng)一的一項(xiàng)重要制度?！绷硗膺€強(qiáng)調(diào)：“黨和國家監(jiān)督體系是黨在長期執(zhí)政條件下實(shí)現(xiàn)自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障?！彪m然這里說的是重要的制度保障，但因?yàn)楸O(jiān)督體系本身就是一整套制度，所以也可以說是“重要制度”?！爸匾贫取笨隙ú恢惯@兩個(gè)。相信未來的中央文件還會(huì)出現(xiàn)更多的“重要制度”。

    什么是治理體系和治理能力？

有治理，當(dāng)然就有治理的組織、機(jī)構(gòu)、人員、事務(wù)，所以就有治理體系?！稕Q定》一共使用了30個(gè)“治理體系”。除了總體上的23個(gè)國家治理體系外，還提出了7個(gè)比較具體的治理體系，如政府治理體系、網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系、社會(huì)治理體系、城鄉(xiāng)基層治理體系、生態(tài)環(huán)境治理體系、全球治理體系和國際治理體系。

所謂治理體系，我把它定義為：參與和實(shí)施治理的全部要素、手段、方式、環(huán)境和條件的總和，即體系化的治理結(jié)構(gòu)和要素。治理體系，首先包含制度，甚至主要的部分是制度，但又不僅僅是制度，它還包括參與治理的各種主體力量、治理的機(jī)制和規(guī)則、治理的方式方法等。它是多種主體力量共同參與的整合、治理的全部過程和因素。

至于國家治理能力，就是指掌握和運(yùn)用整套治理體系對(duì)國家和社會(huì)進(jìn)行治理的能力和水平，包括推動(dòng)改革發(fā)展穩(wěn)定、從事內(nèi)政外交國防、實(shí)施治黨治國治軍等各個(gè)方面的能力，既包括黨和國家整體的能力，也包括參與治理的每一個(gè)機(jī)構(gòu)、每一個(gè)個(gè)人的能力。國家治理體系是一種客觀的存在，而治理能力是這種體系和運(yùn)用這種體系表現(xiàn)出的效能、水平?！稕Q定》中使用了19次“治理能力”這個(gè)概念。其中兩個(gè)指具體的治理能力，是網(wǎng)絡(luò)治理能力和特別行政區(qū)依法治理能力。

國家治理體系和治理能力緊密聯(lián)系，是一個(gè)有機(jī)整體。有了科學(xué)的國家治理體系才能孕育高水平的治理能力，不斷提高國家治理能力才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能。

治理和治理體系本身是中性的，無論在哪個(gè)國家、哪個(gè)時(shí)代，不管用不用這個(gè)概念，實(shí)際上都客觀存在著一定的治理和治理體系。但是，不同時(shí)期不同國家治理的性質(zhì)和治理體系的構(gòu)成又會(huì)有很大的差別，甚至有本質(zhì)的不同。比如，古希臘雅典民主時(shí)期實(shí)行的是城邦式民主的治理體系；中國自秦以來到清王朝覆滅，實(shí)行的是君主專制主義的治理體系。不同的治理體系本質(zhì)上反映著不同類型的社會(huì)制度和政治文明。當(dāng)代中國的治理體系是中國特色社會(huì)主義的治理體系。這種治理體系與其他各種治理體系有著本質(zhì)的差別或相當(dāng)?shù)牟町?，是?dāng)今世界獨(dú)具特色的一種治理體系。

同時(shí)，治理體系是隨著時(shí)代和實(shí)踐的發(fā)展而不斷變動(dòng)和發(fā)展的。國家治理體系永遠(yuǎn)是一個(gè)“在路上”的發(fā)展過程。所以，必須不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，與時(shí)俱進(jìn)，切實(shí)解決不同階段遇到的問題，把國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化持續(xù)推向前進(jìn)。

怎樣認(rèn)識(shí)制度體系與治理體系的關(guān)系？

眾多的制度按一定的邏輯關(guān)系匯聚一起，就成了制度體系；同樣，眾多的治理主體、要素、手段、方式按一定的邏輯匯聚一起，也就成了治理體系。

《決定》一共列舉了13個(gè)大的方面的制度、體制和制度體系。這13個(gè)方面，就是13個(gè)部分，但它們有的叫“制度體系”，有的叫“法治體系”，有的叫“行政體制”，有的叫“制度”，有的叫“政策”。每一個(gè)方面都是一個(gè)大的領(lǐng)域或方面，它們從總體上構(gòu)成了中國特色社會(huì)主義制度和國家治理體系的總體框架。

與此同時(shí)，《決定》大大小小一共提出了13個(gè)明確而具體的“制度體系”，如“黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系”“基本公共服務(wù)制度體系”“生態(tài)文明制度體系”等。這13個(gè)與上述13個(gè)方面的制度體系不完全對(duì)應(yīng)，但每個(gè)都包含著豐富的內(nèi)容。

制度體系與治理體系的關(guān)系，如果不做科學(xué)辨析，很容易把治理體系當(dāng)成制度的集合體即制度體系。事實(shí)上，已經(jīng)有人這么說了。這并非沒有一點(diǎn)道理。因?yàn)橹卫碇饕獞?yīng)在制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行，制度是治理的依據(jù)、尺度、手段和工具。現(xiàn)代國家，如果沒有制度，就談不上良好的治理，也談不上現(xiàn)代化的治理體系。所以，治理體系與制度體系有緊密聯(lián)系，實(shí)際上，治理體系應(yīng)該包括制度體系在內(nèi)。

但是，治理體系并不能與制度體系直接畫等號(hào)。因?yàn)橹卫眢w系并不僅僅限于制度，它應(yīng)該還包括政權(quán)機(jī)構(gòu)、政黨、團(tuán)體、公眾等一系列治理主體，包括各種不同的治理方式和方法，包括道德、觀念、權(quán)威等軟性規(guī)范，包括治理制度賴以運(yùn)行的保障條件。所以，治理體系的外延比制度體系更大。如果兩者的內(nèi)涵、外延都完全一致，那就沒有必要在制度體系之外再另外使用一個(gè)治理體系的概念了。

制度是規(guī)則，治理出成效。所以，黨的十九屆四中全會(huì)更加突出地把堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，作為全黨的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能。因此，我們要更加注意從國家和社會(huì)的治理效果來衡量、改進(jìn)和完善我們的制度。

對(duì)于制度體系和治理體系的關(guān)系，黨的十九屆四中全會(huì)作出了明確的界定，強(qiáng)調(diào)中國特色社會(huì)主義制度是黨和人民在長期實(shí)踐探索中形成的科學(xué)制度體系，我國國家治理一切工作和活動(dòng)都依照中國特色社會(huì)主義制度展開，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會(huì)主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。學(xué)習(xí)貫徹十九屆四中全會(huì)精神，全面深化改革，必須完整理解和全面把握兩個(gè)目標(biāo)之間的關(guān)系，繼續(xù)在制度建設(shè)上下功夫，同時(shí)加強(qiáng)治理體系和治理能力的建設(shè)，真正把中國特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國家治理的效能。

（作者系中央馬克思主義理論研究和建設(shè)工程咨詢委員會(huì)委員、原中央黨史研究室副主任）

《中國教育報(bào)》2019年12月19日第5版